II SA/Bd 414/14

Dnia 7 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 października 2014 roku sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miasta w C. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco: Rada Miasta C. uchwałą z dnia [...] września 2006 r. nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta C. Podstawę prawną uchwały stanowią art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W dniu [...] grudnia 2013 r. J. K. wezwała Radę Miasta C. do usunięcia "rażącego zaniedbania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 2006 r. w terenie [...] obręb [...]. ul. J., [...] C.". Strona wniosła o umieszczenie w graficznym Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta C. budynku gospodarczego, którego jest właścicielką. Zarzuciła organowi naruszenie zasady równości i ingerencję w jej własność – działkę nr [...]. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], Przewodniczący Rady Miasta C. wyjaśnił, że po podjęciu uchwały, przekazaniu jej do organu nadzoru celem badania zgodności z prawem oraz opublikowaniu uchwały w dzienniku urzędowym województwa Rada Miasta nie ma możliwości jej kwestionowania, gdyż uchwała taka staje się obowiązującym prawem na danym terenie. Powyższe wynika z art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Przewodniczący Rady Miasta podkreślił, że organem właściwym w takich sprawach jest Wojewoda, którego kompetencje w tym zakresie wynikają z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ podkreślił, że strona była wielokrotnie informowana o stanowisku Rady Miasta C. Wyjaśnienia dotyczyły wszystkich nurtujących stronę spraw, w tym także spraw poruszonych w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. W dniu [...] lutego 2014 r. J. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła nie wykazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego budynku gospodarczego będącego jej współwłasnością w terenie [...] obręb [...] , pobudowanego zgodnie z planem w 1964 roku. Skarżąca wniosła o umieszczenie budynku gospodarczego w graficznym planie zagospodarowania przestrzennego miasta C. Wskazała ponadto na znajdujący się na sąsiedniej działce nr [...] budynek gospodarczy będący samowolą budowlaną, której dopuścili się sąsiedzi J. Podniosła, że otwory okienny i drzwiowy samowoli kolidują z granicą działki nr [...] . Skarżąca podkreśliła, że obowiązuje nieprzekraczalna linia zabudowy gospodarczej i garażowej, zgodnie z rysunkiem planu, stanowiącym załącznik Nr [...] do uchwały. Zwróciła również uwagę na fakt, że w części graficznej planu miejscowego w miejscu usytuowania jej działki przebiegają linie podziału jej działki i linie podziału własności działki do likwidacji. Zdaniem skarżącej, Rada Miasta nie powinna narzucać ograniczeń ponad te, które może wprowadzać na podstawie przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, roszczenie skarżącej wiąże się bezpośrednio z dokonaniem zmiany w ewidencji gruntów i budynków, gdyż jej żądanie dotyczy umieszczenia na mapach geodezyjnych jej budynku gospodarczego. Organ wyjaśnił, że sposób i tryb wprowadzania danych do operatu ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy art. 22 i 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także rozdział 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazał, że organem, do którego skarżąca powinna zgłosić wniosek o dokonanie zmian ewidencyjnych jest Starosta C. Dokonanie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie upoważnia Rady Miasta do wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków, czego domaga się skarżąca. Skarżąca nie kwestionuje bowiem samej zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] września 2006 r., lecz jej graficzny załącznik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje uchwałę nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. (Dz. Urz. Woj. K. – P. Nr 139, poz. 2094.) w związku z nieujęciem w tym planie w załączniku graficznym budynku gospodarczego skarżącej na terenie [...] obręb [...] na działce nr [...]. Na wstępie należy podkreslić, że plan miejscowy stanowi instrument daleko idącej ingerencji w prawa właścicielskie kształtujący ład przestrzenny. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skonstruowana została jako przede wszystkim uprawnienie dla organów gminy do kształtowania tzw. polityki przestrzennej (czego wyrazem jest władztwo planistyczne), a podstawowym elementem tej polityki są właśnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Plany te mogą ingerować w prawo własności i ta ingerencja może sięgać bardzo daleko w uprawnienia właścicielskie. W planach miejscowych organy planistyczne gminy mogą doprowadzić do daleko idącej ingerencji w prawo własności oraz mogą to prawo np. ograniczać. Skarżąca zaskarżyła powyższą uchwałę twierdząc, że zaniedbanie organu polegające na nieuwzględnieniu planie w załączniku graficznym budynku gospodarczego skarżącej na terenie [...] obręb [...] na działce nr [...] stanowi rażące naruszenie prawa. W istocie skarga sprowadza się do zakwestionowania przeznaczenia wyżej opisanej działki skarżącej , gdyż usunięto z map sytuacyjno-wysokościowych istniejący budynek gospodarczy na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej , przez co nadmiernie i w sposób nieuzasadniony nastąpiła ingerencja w prawo własności skarżącej. Skarżąca skargę oparła na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – dalej zwanej jako : "u.s.g.". Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała ,że jej interes prawny został naruszony w stopniu skutkującym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Należy zwrócić uwagę,że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa. Jako prawo powszechnie obowiązujące, nie może być w każdej sytuacji uchylane lub zmieniane. Zasady i tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do z art. 27 tej ustawy zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Plan miejscowy uchwala rada gminy czyniąc to w drodze uchwały. Zmiana zatem aktu prawa miejscowego może nastąpić wyłącznie poprzez uchwalenie uchwały. Z uwagi na to,że zaskarżona uchwał weszła już do obrotu prawnego, ponieważ została opublikowana w Dz. Urz. Woj. K. – P. Nr 139, poz. 2094. wzruszenie tego aktu może nastąpić wyłącznie w sposób przewidziany w przepisach prawa. Sąd administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tak więc wzruszenie przez sąd planu miejscowego może nastąpić poprzez stwierdzenie nieważności uchwały. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 28 ust. 1 przewiduje sytuacje, w których akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest nieważny. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tak ukształtowanym stanie prawnym skarżąca musiałaby wykazać ,że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie zasad planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, naruszenie właściwości organów w tym zakresie narusza jej interes prawny. Z treści skargi nie można wyprowadzić takiego wniosku. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny , aby można było stwierdzić jej nieważność. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że istotą planowania przestrzennego jest wkraczanie w uprawnienia właścicielskie. Zawsze bowiem, gdy jakikolwiek teren jest objęty jakąkolwiek formą zagospodarowania – ma miejsce ingerencja w prawo własności. Plan miejscowy co do zasady zawsze ingerencje w prawo własności. W przedmiotowej sprawie nieruchomość skarżącej położona jest w jednostce planistycznej [...]. Zgodnie z § 6 zaskarżonej uchwały symbol MN oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinna posiadał od 2006r. zarówno teren stanowiący działkę nr [...] ( własność skarżącej) jak i teren działk nr [...] ( działka sąsiednia). Sąd nie znajduje podstaw do uznania, że zagospodarowanie ww. działek w 2006 r. nastąpiło w sposób odmienny od oczekiwań skarżącej. Zabudowa mieszkaniowa zrealizowana na tym terenie przed 2006r. potwierdza,że nie nastąpiła zmiana wcześniejszego przeznaczenia terenu z innego na zabudowę jednorodzinną. W ocenie Sądu nie nastąpiło naruszenie istoty prawa własności, ani też nie nastąpiło naruszenie konstytucyjnej ochrony prawa własności. Skarżąca nadal może swobodnie rozporządzać swoimi nieruchomościami, korzystać z nich i pobierać pożytki, a także posiada pewien zakres swobody w ich zagospodarowaniu w zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Swoboda w zagospodarowaniu działki nr [...] ograniczona jest zaskarżonym planem miejscowym, ale w istocie to każdy właściciel działki objętej planem miejscowym jest ograniczony w zakresie swobodnego dysponowania swoimi nieruchomościami. Zakres ochrony prawa własności nie obejmuje uprawnienia do ingerencji w zagospodarowanie działki sąsiedniej do której nie posiada się tytułu prawnego. Prawo własności nieruchomości jest przecież prawem najpełniej realizującym się na swoim przedmiocie, czyli na danej nieruchomości. Skarżąca dopiero w 2014 r. stwierdziła, że zaskarżony plan miejscowy narusza przysługujące jej prawo własności co do działki nr [...] . Może to wskazywać, że w okresie od 2006 r. do 2014 r. skarżąca akceptowała rozwiązania przyjęte w planie miejscowym. Ma to również znaczenie w tej sprawie a to dlatego, że Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem i braku przekroczenia granic władztwa planistycznego w zaskarżonej uchwale na datę [...] września 2006 r. Gdyby przyjąć pogląd skarżącej, że dopatrzenie się nieścisłości na mapach co do usytuowania obiektów budowlanych będzie w każdym czasie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, to oznaczałoby, że cała procedura planowania przestrzennego byłaby bardzo złudna. Każdy bowiem właściciel mógłby po upływie np. 3 lat, 5 lat, 10 lat uznać, że sposób zagospodarowania jego działek nie jest zgodny z jego zamierzeniami i tym samym doprowadzić do unieważnienia (ze skutkiem ex tunc, a nie ex nunc) planu miejscowego w całości lub w części. Konstrukcja art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie, oparta jest na zasadzie wykazania przed sądem, że to podjęta uchwała naruszyła interes prawny strony skarżącej. Przepis ten dotyczy wiec sytuacji, w której w chwili podjęcia danej uchwały nastąpiło naruszenie interesu prawnego osoby skarżącej. W tej zaś sprawie skarżąca nie kwestionowała ani nie wskazywała, aby jej interes prawny w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony. Z analizy akt sprawy nie wynika również, aby miała miejsce jakakolwiek zmiana interesu prawnego skarżącej (wywodzonego z prawa własności) między rokiem 2006 a rokiem 2014. Co najwyżej to interes faktyczny skarżącej został naruszony w tym zakresie, że właściciele sąsiednich nieruchomości mogą je zagospodarować odmiennie od woli skarżącej legalizując samowolę budowlaną. W granicach rozpoznawanej sprawy nie podlega ocenie Sądu okoliczność ,że na działce sąsiedniej nr [...] znajduje się samowola budowlana, której otwory okienne i drzwiowe kolidują z granicą działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej. Kwestie pozwolenia na budowę, samowoli budowlanej, czy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należą do odrębnego postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa budowlanego.Tym samym należy stwierdzić, że wprawdzie skarżąca jako właściciel nieruchomości ma prawo skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na plan miejscowy, który określa sposób zagospodarowania jej działki, to jednocześnie musi wykazać, że kwestionowany akt prawa miejscowego naruszył jej interes prawny. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 P.p.s.a.