II SA/Bd 415/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ż. z dnia [...] stycznia 2012 r. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 11a i art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Ż. z dnia [...] nr [...], którą organ ten odmówił M. P. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowania dziecka, na okres zasiłkowy [....], oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...], wnioskowanych na dzieci D. i J. P., z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego rodziny w przeliczeniu na osobę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przeciętny miesięczny dochód trzyosobowej rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę uzyskany w [...] wyniósł 540,97 zł, a zatem przekroczył kwotę uprawniającą rodzinę do uzyskania zasiłku rodzinnego, tj. zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwotę 504 zł. Organ wyjaśnił, że na dochód rodziny wnioskodawczyni złożył się dochód M. P. w [..] ustalony na podstawie przedłożonego zaświadczenia z Urzędu Skarbowego w Ż. z dnia [....] nr [...] o dochodzie członka rodziny podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającymi okres zasiłkowy - w wysokości 11074,80 zł, oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz córek wnioskodawczyni w [...] w łącznej kwocie 8400 zł. Z powyższego wynika, jak wskazał organ, że ogółem w [...] rodzina uzyskała dochód w wysokości 19.474,80 zł, co daje miesięcznie kwotę 1.622,90 zł, a w przeliczeniu na osobę kwotę 540,97 zł. Jednocześnie organ zaznaczył, że kwota przekroczenia jest mniejsza od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego (68 zł), przysługującego wnioskodawczyni w poprzednim okresie zasiłkowym, niemniej jednak z uwagi na okoliczność, że przekroczenie to wystąpiło w kolejnym roku kalendarzowym, jako że wnioskodawczyni w okresie zasiłkowym [...] otrzymywała świadczenia rodzinne mimo przekroczenia kryterium dochodowego, to tym samym jak podkreślił organ, nie ma podstaw do zastosowania art. 5 ust.3 w/w ustawy. W tym stanie rzeczy, w świetle art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec przekroczenia kryterium dochodowego, rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania M. P. wnioskowanych świadczeń jest prawidłowe. Odnosząc się natomiast do treści odwołania, w którym strona wskazała, że skoro ojciec jej córek zmarł, to świadczenia otrzymane z funduszu alimentacyjnego powinny być traktowane na równi z utratą zasądzonych alimentów, organ odwoławczy powołał się na przepis art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący iż w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego, a także na przepis art. 3 pkt 23 w/w ustawy, określający enumeratywnie przypadki powodujące uznanie dochodu za dochód utracony, w tym między innymi przypadek utraty zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń (lit. i). W kontekście przytoczonych przepisów organ podkreślił, że w katalogu przypadków określonych w art. 3 pkt 23 w/w ustawy, oznaczających utratę dochodu, ustawodawca nie wymienił sytuacji dotyczącej świadczeń wypłaconych osobom uprawnionym z funduszu alimentacyjnego. Na powyższą decyzję M. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca ponownie powtórzyła argument dotyczący śmierci w [...] zobowiązanego do alimentacji ojca jej córek, i zasadności uznania w związku z tym świadczeń otrzymanych z funduszu alimentacyjnego za dochód utracony. Skarżąca podkreśliła, że po śmierci ojca jej córek, od miesiąca [...] fundusz alimentacyjny zaprzestał wypłacania alimentów, w związku z czym dochód jej rodziny uległ zmniejszeniu, i gdyby obecnie ponownie go obliczono, to nie przekraczałby on ustawowego kryterium. Wskazała, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 3 pkt 23 lit. i ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem osoba zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych faktycznie nie żyje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd z urzędu tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa i ocenia czy ich skutki powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał wniesioną skargę za uzasadnioną. Podstawę materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowiły przypisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł (ust. 1), a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583 zł (ust. 2). Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku rodzinnego od spełnienia kryterium dochodowego, które w przypadku rodziny stanowi dochód rodziny, tj. suma przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 w zw. z art. 2a w/w ustawy) w przeliczeniu na osobę. Ustawową definicję dochodu zawiera art. 3 pkt. 1 lit. a powołanej ustawy stanowiący, że za dochód uważa się przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dochodem są również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, m.in. świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 27) oraz alimenty na rzecz dzieci (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14). Jak wskazano, dochodem rodziny w świetle art. 3 pkt 2 w/w ustawy, jest suma dochodów członków rodziny tj. suma przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem jednak sytuacji określonych w przepisach art. 5 ust. 4-4b (art. pkt 2a). W przepisie art. 5 ust. 4 w/w ustawy stanowi się zaś, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Dochód utracony oznacza natomiast, w świetle art. 3 pkt 23 w/w ustawy, utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznawanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń. Przepisy oznaczone literami e) oraz g) art. 3 pkt 23 były w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji uchylone. Skarżąca zakwestionowała zasadność ujęcia w dochodzie rodziny powodujących przekroczenie kryterium dowodowego, uzyskanych przez nią w [...] świadczeń z funduszu alimentacyjnego z uwagi na ustanie ich otrzymywania od [...] ze względu na śmierć w [...] zobowiązanego do alimentacji na rzecz dzieci ich ojca. Według skarżącej zaistniała przesłanka z art. 3 pkt 23 lit. "i" w związku z art. 5 ust. 4 do uznania tych świadczeń za dochód utracony, skoro śmierć zobowiązanego do alimentacji spowodowała utratę świadczeń alimentacyjnych, a alimenty wpłacane w imieniu zobowiązanego przez fundusz alimentacyjny są faktycznie tymi samymi alimentami, do których płacenia zobowiązany był ojciec dzieci. Ustosunkowując się do powyższej kwestii nie sposób pominąć okoliczności, że z dniem 1 stycznia 2012 r. zmodyfikowany został przez ustawę z dnia 19 sierpnia 2011 r. art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również dodany do art. 3 pkt 23 powoływany przez skarżącą i organ przepis zawarty w punkcie "i". Art. 5 ust. 4 stanowiący w dotychczasowym brzmieniu, że w przypadku utraty dochodu przez członków rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego, znowelizowano dodając po słowach "poprzedzającym okres zasiłkowy" słowa "lub po tym roku." Powyższa zmiana wskazanego przepisu eliminuje dotychczasowe wątpliwości co do tego, czy utrata dochodu po roku poprzedzającym okres zasiłkowy, w przypadku skarżącej po [...], winna rzutować na wysokość ustalonego dochodu rodzinny. Z kolei sformułowanie w dodanym punkcie "i", iż utrata dochodu oznacza także utratę dochodu spowodowaną utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do alimentacji, nie jest jednoznaczne, gdyż śmierć osoby zobowiązanej alimentacyjnie faktycznie powoduje nie tylko utratę alimentów, lecz również pośrednio wpływa na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kierując się wykładnią celowościową i zasadą solidarności należy, zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie przyjąć, że dochodem utraconym w rozumieniu art. 3 pkt 23 "i" jest także utrata źródła dochodu w postaci prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, będąca następstwem śmierci osoby zobowiązanej do alimentów. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do uznania za prawidłową sytuacji, w której w skrajnym przypadku osobie utrzymującej się wyłączenie z alimentów w kwocie przekraczającej kryterium dochodowe przyznano by świadczenie rodzinne w razie śmierci zobowiązanego alimentacyjne, zaś osobie mającej dochód w takiej samej wielkości, lecz ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego odmówiono by tego prawa w przypadku śmierci zobowiązanego powodującej również utratę świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co skutkowałoby tym, że utraciwszy dochód prowadzący pośrednio z tego samego źródła i nie mając żadnej innej podstawy utrzymania traktowana byłaby inaczej w niektórych sytuacjach nawet przez okres do roku lub ponad roku. Taka interpretacja przedmiotowego unormowania jest w ocenie Sądu nie do przyjęcia. W rozpatrywanej sprawie w dacie orzekania przez organy, według twierdzeń skarżącej, nie otrzymywała już świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc jej dochód stanowiła wyłącznie kwota wykazana w zaświadczeniu urzędu skarbowego z wymaganymi pomniejszeniami o składki na ubezpieczenia, która w przeliczeniu na osobę, odnosząc ją do [...] nie przekraczała 504 zł miesięcznie. Wobec powyższego, według Sądu, kierując się wskazaną wyżej interpretacją zaistniałego stanu faktycznego na tle art. 3 pkt 23 lit. "i" w związku z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznać trzeba, że orzekające organy w następstwie wadliwej, ściśle literalnej wykładni omawianego unormowania wydały niekorzystne dla skarżącej decyzje, które w związku z tym jako naruszające prawo materialne w stopniu rzutującym na wynik sprawy, podlegają na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchyleniu. Jeśli istotnie fundusz alimentacyjny zaprzestał wypłaty skarżącej świadczeń na rzecz dzieci (co wymaga weryfikacji), to będą istniały przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych z uwagi na spełnienie wymaganego kryterium dochodowego. Z przedstawianych wyżej względów orzeczono, jak w sentencji.