II SA/Bd 417/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe na decyzję Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu miejsko-gminnego ośrodka pomocy społecznej 1. stwierdza nieważność §4 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 nie podlega wykonaniu, 4. oddala wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. II SA/Bd 417/09 Uzasadnienie Powołując się na art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Miejska w S. K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr XIX/164/08 w sprawie zmian w statucie Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. K. W § 3 uchwały zamieszczono zapis, iż wprowadza się tekst jednolity statutu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. Z kolei w myśl § 4 uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko- Pomorskiego. Jak wynika z § 1 uchwały dokonywane nią zmiany w dotychczasowej treści statutu dotyczą rozszerzenia katalogu aktów stanowiących podstawę działalności ośrodka o ustawę z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zadań ośrodka, uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych oraz do przeprowadzania wywiadów i odbierania oświadczeń majątkowych. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 z późn. zm.) poprzez ogłoszenie jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko –Pomorskiego z dnia 27 listopada 2008 r. Nr 153, poz. 2350 mimo, iż nie należy do aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego ani innych aktów prawnych, co do których obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym wynika z przepisów szczególnych. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wskazał, że w zakresie wyprowadzanych wymienioną uchwałą zmian w materii regulowanej statutem nie ma przepisów nakładających obowiązki ani kreujących uprawnienia względem podmiotów spoza struktury organizacyjnej MGOPS, w szczególności wobec mieszkańców Miasta i Gminy [...] , czy też grupy potencjalnych świadczeniobiorców, którzy będą korzystać z form pomocy udzielanej przez Ośrodek. Obowiązku ogłoszenia tego rodzaju uchwały nie nakłada też żaden przepis szczególny, w tym powołana w niej ustawa o samorządzie gminnym (nie jest bowiem jednostką pomocniczą gminy, ani też urzędem czy instytucją gminną, których wewnętrza struktura może być określana w akcie prawa miejscowego, lecz samodzielną jednostką organizacyjną gminy o statusie jednostki budżetowej), jak również ustawa o pomocy społecznej. W ocenie skarżącego naruszenie przez Radę Miejską wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.) ma charakter istotny, co uzasadnia wnioskowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Według organu, ośrodek pomocy społecznej stanowi instytucję gminną, w związku z czym statut ośrodka regulujący jego organizację uznać należy za akt prawa miejscowego. Jak nadto wskazał organ, o nienormatywnym charakterze statutu nie może przesądzać fakt, iż nie zawiera on norm prawnych nakładających obowiązki lub przyznających uprawnienia obywatelom gminy, gdyż zamieszczone w nim normy ustrojowo – kompetencyjne w sposób pośredni w mniejszym lub większym stopniu oddziaływają na sytuację prawną podmiotów spoza administracji (w tym obywateli). Normy zadaniowe, mimo że adresowane bezpośrednio do administracji publicznej, rodzą po stronie obywateli prawo uzasadnionego oczekiwania realizacji przez administrację ciążących na niej zadań. W zakresie przepisów statutu MGOPS zmienianych kwestionowaną uchwałą organ zaliczył do norm prawa powszechnie obowiązującego w tym kontekście § 10 i § 17. Na poparcie swej argumentacji organ odwołał się dodatkowo do art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz wydanego na jego tle wyroku NSA w sprawie dotyczącej publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę organ zawarł wniosek o jej oddalenie także w razie uznania przez Sąd, że uchwała nr XIX/164/08 nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem ogłoszenie jej w dzienniku urzędowym nie świadczy o wadliwości samej uchwały, zaś zarzut naruszenia przepisów o publikacji winien być skierowany do wojewody, który wydając dziennik urzędowy decyduje o skierowaniu do ogłoszenia aktu normatywnego na wniosek organu, który wydał akt (w niniejszym przypadku - rady). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, a według punktu 10 tego artykułu – inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Pojęcie "akty prawa miejscowego" znajduje swoje umocowanie w art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, w myśl których, akty te, to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obwiązującego na obszarze działania tych organów. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei według ust. 2 tego przepisu, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uwzględniając powyższe unormowania oraz stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym i doktrynie, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, stwierdzić należy, że aktem prawa miejscowego jest akt prawny spełniający łącznie następujące wymogi: 1) zawiera przepisy powszechnie obowiązujące adresowane do wszelkiej kategorii podmiotów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych oraz innych) względnie do określonej tylko kategorii podmiotów znajdujących się w przewidzianej w jego przepisach sytuacji (np. kierowców, właścicieli nieruchomości, właścicieli psów); 2) jego normy dotyczą sfery zewnętrznej, to jest stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza jej struktury (nie jest tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, czyli dotyczącym stosunków administracji publicznej z podmiotami podporządkowanymi jej organizacyjnie lub służbowo - tworzącym obowiązki prawne i przyznającym uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów podporządkowanych w powyższy sposób organowi wydającemu dany akt), 3) obowiązuje na określonym terenie, z reguły na obszarze całej jednostki samorządu terytorialnego, której organy go ustanowiły (ale może też obowiązywać na mniejszym terenie np. w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednej lub kilku wsi), 4) ma charakter normatywny, to jest wprowadza nakazy, zakazy określonego zachowania się (inaczej mówiąc obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w jego przepisach), bądź też przyznaje wszystkim lub określonym rodzajowo adresatom w przewidzianych w nim sytuacjach uprawnienia, przy czym sytuację adresatów mogą kształtować tylko niektóre jego postanowienia (przyjmuje się, że wystarczy także, by akt zawierał tylko jedną normę postępowania o wymienionym charakterze); 5) zawiera normy o charakterze generalnym (skierowane do ogólnie określonego kręgu adresatów o oznaczonych cechach, a nie do indywidualnie wskazanego imiennie lub z nazwy podmiotu) i abstrakcyjnym (mogące być stosowane wielokrotnie, nie konsumujące się przez jednorazowe zastosowanie w przewidzianej w nich sytuacji); 6) gwarantuje realizację wymienionych w pkt 4 obowiązków – uprawnień poprzez możliwość użycia w tym celu przymusu (poprzez wydanie decyzji administracyjnej, wszczęcie postępowania egzekucyjnego); 7) wydany został na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, które to upoważnienie ma charakter: - szczegółowy, tj. określa dokładnie materię będącą przedmiotem regulacji, organ właściwy do wydania aktu oraz niekiedy inne sprawy związane z wydaniem i wejściem w życie (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), - ogólny, generalny, tj. wskazuje organ właściwy do wydania aktu oraz w sposób ogólny materię będącą przedmiotem regulacji nie przesądzając o treści norm (art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i inne przepisy tej ustawy). Jakkolwiek Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] może być zaliczany do instytucji gminnych, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który to przepis powołano w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały, to sama ta okoliczność nie przesądza w świetle przedstawionych wyżej wymogów o charakterze przepisów statutu zmienionych zaskarżoną uchwałą, ujętych w jego tekście jednolitym stanowiącym integralną część tej uchwały. Uchwała zmieniająca, jak na wstępie wskazano, reguluje tylko kwestie związane z przedmiotem i podmiotem działalności MGOPS oraz uprawnieniami do rozstrzygania w formie decyzji, a więc nie odnoszące się bezpośrednio do strefy zewnętrznej administracji publicznej, nie kształtujące sytuacji materialnoprawnej podmiotów spoza struktury administracji publicznej, a w szczególności nie zawiera żadnych norm przyznających uprawnienia lub nakładających obowiązki wobec osób korzystających z form pomocy świadczonej przez tenże ośrodek. Nie spełnia też kryterium aktu o charakterze powszechnie obowiązującym. Trafnie więc podniesiono w skardze, że przypisanie uchwale nowelizującej statut MGOPS w [...] statusu aktu prawa miejscowego było błędne. Konsekwencją niewłaściwej oceny charakteru tego aktu przez Radę Miejską było zamieszanie w § 4 uchwały unormowania, że wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, co oznacza realizację art. 13 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Takie określenie daty wejście w życie uchwały będące następstwem błędnego założenia, iż wprowadzona nią zmiana statutu jako aktu prawa miejscowego podlega obligatoryjnej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, przy jednoczesnym braku przepisu szczególnego w ustawach z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który nakazywałby tego rodzaju publikację, stanowi w ocenie Sądu o istotnej wadliwości § 4 uchwały, uzasadniającej stwierdzenie jego nieważności. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, skoro istniała podstawa prawna do jej podjęcia, którą stanowiły przepisy art. 238 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104), oraz nie można jej przypisać innych wadliwości poza wyżej wskazaną. Podkreślić należy, że wyeliminowanie przez Sąd lub organ nadzoru nad działalnością gminną z obrotu prawnego uchwały lub innego aktu prawnego organu samorządu może mieć miejsce tylko z powodu istotnych tkwiących w nich uchybień, naruszenia przepisów kompetencyjnych lub regulujących procedurę podjęcia, a nie można do nich zaliczyć faktu nieuzasadnionej publikacji czy to w dzienniku urzędowym, w drodze obwieszczenia, czy też w inny sposób. Poza tym, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, nieznajdująca podstaw prawnych publikacja obciąża w znacznym stopniu ten podmiot, który o niej zadecydował – w niniejszym przypadku, uwzględniając treść art. 15 i 23 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., wojewodę który jest wydawcą dziennika urzędowego. Z przewidzianych wyżej względów Sąd, nie będąc związany granicami skargi, to jest sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami, orzekł na podstawie art. 134 § 1 i 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zakresie określonym w punkcie 1 sentencji oraz na podstawie art. 151 cyt. ustawy – jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Wniosek pełnomocnika organu w przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego nie mógł być uwzględniony, bowiem przepis art. 200 wskazanej ustawy przewiduje zwrot poniesionych kosztów postępowania wyłącznie skarżącemu i to w przypadku uwzględnienia wniesionej przezeń skargi.