II SA/Bd 42/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego odszkodowania za grunty przejęte pod drogę publiczną oddala skargę. Starosta [...] decyzją z [...]2010 r., na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm), dalej powoływanej jako: kpa., umorzył postępowanie administracyjne z wniosku K. G. w sprawie naliczenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg gminnych położoną we wsi [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skarżący wniósł o "uregulowanie stanu prawnego działki o nr ew. [...] w miejscowości [...] oraz wypłatę odszkodowania za zajęcie części gruntu stanowiącego jego własność, pozostającego w dniu 31 grudnia 1998 r, we władaniu Gminy [...], nie stanowiącego jej własności, a zajętego pod drogę publiczną ". Organ ustalił, że w [...] r. na wniosek Rady Sołeckiej Sołectwa [...] gm. [...] zostało przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu Gminy [...], w tym działki numer ewidencyjny [...] we wsi [...] gm. [...] z gruntami przyległymi. Protokół graniczny z dnia [...] r. ustalenia granicy drogi publicznej we wsi [...] z gruntami przyległymi został podpisany bez zastrzeżeń co do przebiegu granic przez zainteresowanych właścicieli, w tym przez A. G., wówczas właściciela gruntu graniczącego z drogą (działka nr [...]). Stosownie do art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1946 r. Nr 53, poz. 298), decyzją Kierownika Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] r. znak [...] opisane w protokóle granicznym granice i znaki graniczne zostały zatwierdzone jako prawnie obowiązujące. Zgodnie z art. 11 cytowanego dekretu powyższa decyzja po uprawomocnieniu się (wobec braku odwołania uprawomocniła się dnia [...] 1987 roku) ma moc wyroku sądowego. Następnie organ wyjaśnił, że Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami), w związku z art. 17 lit. "a" ust. 3 i art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, w decyzji z dnia [...]2010r., stwierdził nabycie z dniem [...]1990 r. przez Gminę [...], z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa stanowiącej działkę numer [...] o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości [...], zapisanej w księdze wieczystej numer [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. Organ stwierdził, że powyższy stan prawny drogi gminnej nie naruszał praw własnościowych nieruchomości stanowiących obecnie własność wnioskodawcy. Organ wskazał, że wypłatę odszkodowań za grunty pozostające we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. reguluje ustawa z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ). W ocenie organu bezspornym jest, że w sprawie nie wystąpiły ani przesłanki z art. 73 w/w ustawy, ani z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), według którego przepisu działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpłatnie na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Ponadto organ zaznaczył, że postępowania rozgraniczeniowe ani wznowienia granic nie jest podstawą do wypłaty odszkodowania, a obecny stan prawny w/w gruntów wynikający z ewidencji gruntów jest zgodny ze stanem faktycznym. Zdaniem organu brak jest przepisu materialnego prawa administracyjnego przekazującego orzekanie w niniejszej sprawie jakiemukolwiek organowi administracji publicznej w drodze postępowania administracyjnego. Dlatego też na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. G., wnosząc o jej uchylenie, jednocześnie o stwierdzenie przejścia z mocy prawa na własność Gminy [...] w/w nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w granicach przyjętych w opinii geodety z [...].2007 r. po wznowieniu granic, a następnie również o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania, wskazano, że zaskarżona decyzja została oparta na: - błędnych ustaleniach faktycznych, - nie przeprowadzeniu kompleksowego postępowania dowodowego oraz - nieprawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów. Zgromadzone dokumenty nie potwierdzają bowiem rzeczywistej powierzchni zarówno gruntów Gminy [...] jak i gruntów skarżącego. Jak wywodził odwołujący się, Wójt Gminy [...] - po otrzymaniu w [...]2005 r. wniosku o uregulowanie stanu tych gruntów, zlecił przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych, które potwierdziły zasadność roszczenia i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Odwołujący się wyjaśnił, że z końcem lat 80-tych przeprowadzono poszerzenie drogi obecnie gminnej - działki nr [...]. Po tym czasie granice gruntów działki o nr ew. [...] (KW nr [...]) z drogą gminną działka nr [...] w [...] - nie uległy zmianie. W jego ocenie, okoliczność akceptacji na dokonane w [...] r. rozgraniczenie, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji wojewody i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę, ponieważ organ I instancji zapomniał o wznowieniu granic, które pokazują jak w/w inwestycja drogowa wpłynęła na zmiany przedmiotowych granic. Zdaniem skarżącego, obecny stan prawny w/w gruntów nie jest zgodny ze stanem faktycznym, co wynika ze ewidencji zmian gruntowych, danych w księgach wieczystych i opinii geodety znajdującej się w aktach sprawy, lecz organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności tej sprawy a jedynie ograniczył się do zebrania dokumentacji wypisów z rejestrów gruntów i zmian gruntowych bez naniesionych zmian z opinii geodety z [...].2007 r., gdzie wyraźnie stwierdzono, że poszerzając drogę gminną nr [...] w [...] został zajęty grunt pod drogę z działki nr [...] stanowiącej własność K. G. o powierzchni [...] m² (pismo "G." z dnia [...].2007r. - w aktach sprawy). W ocenie odwołującego się, stan prawny drogi gminnej nadal nie został uregulowany. Wójt Gminy [...] nie wyjaśnił, kiedy gmina przejęła w/w części działki [...], przyłączając ją do drogi publicznej. Nie wyjaśnił tego również Starosta [...]. Zdaniem odwołującego się, w aktach sprawy brak również decyzji Wojewody wydanej na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r., Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.), w przedmiocie nabycia terenów zajętych pod drogę publiczną. Podnosił on bowiem, że miała miejsce sytuacja, iż z mocy prawa Gmina [...] nabyła jego grunty zajęte pod drogę publiczną. Wskazana decyzja Wojewody, wydana na podst. art. 73 w/w ustawy jest więc konieczna, albowiem bez niej nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji dla ustalenia wysokości odszkodowania. Odwołujący się podniósł, że błędnie organ I instancji uznał, iż norma art. 73 w/w ustawy, nie ma zastosowania. Organ ten nie ocenił bowiem wykazu zmian gruntowych i map sporządzonych przez "G.", przez co naruszył przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania, tj. art. 7,8,9i 11 kpa. Wojewoda [...] decyzją z [...]2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 73 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdzając, że z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie i wypłata odszkodowania jest uzależniona od decyzji wojewody. Stwierdza on bowiem spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 w/w ustawy. W takim stanie rzeczy należy zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1/06), że stwierdzenie przez wojewodę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Uzyskana bowiem w toku postępowania przed wojewodą deklaratoryjna decyzja określi, który podmiot (jako właściciel gruntu) jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania oraz wielkość przejętego pod drogę publiczna gruntu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w myśl przepisów art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiesić postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dlatego też organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien rozważyć zawieszenie postępowania do czasu uzyskania ostatecznej decyzji wojewody w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W skardze złożonej do Sądu, skarżąca – Gmina [...] wskazała, że stan prawny gruntów skarżącego jest uregulowany, zaś sam protokół graniczny z dnia [...]r. został pisany bez zastrzeżeń, a wznowienie granic nie jest podstawą do wypłaty odszkodowania. Ponadto strona podniosła, że decyzja Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, która według uzasadnienia zaskarżonej decyzji miałaby stanowić zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a której rzekomy brak stanowił podstawę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, została wydana przez Wojewodę w dniu [...]2010r., stwierdzając nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] 1990r. nieodpłatnie własności nieruchomości państwowej-dróg gminnych, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] położonej we wsi [...] na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ten stan prawny nie naruszał praw własnościowych nieruchomości, stanowiących obecnie własność wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania jest ustalenie i wypłata odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg gminnych, położoną we wsi [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...]o pow. [...] ha. Jak wynika ze stanowiska strony skarżącej, gruntami tymi jest część położonej tamże działki nr [...] o pow. [...] m², która została zajęta pod w/w drogę. Jakkolwiek postępowanie wszczęte podaniem strony z [...]2005 r., prowadzone było początkowo przez Wójta Gminy w [...], to po sprecyzowaniu przez uczestnika postępowania K. G., że żądanie swoje opiera o przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (vide: pismo strony skarżącej z 26.02.2010 r., k. 53 akt administracyjnych organu I instancji), organ ten postanowieniem z 12.03.2010 r., przekazał złożone przez skarżącego podanie według właściwości Staroście [...]. Przepis art. 73 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że: nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z przepisu tego wynika więc, że koniecznym warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania jest uprzednie poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzenia, że sporne grunty: - były w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nie stanowiły ich własności, a nadto - były zajęte pod drogi publiczne. Ustalenia te jednak nie należą do organu, który wypłaca odszkodowanie. Jak stanowi bowiem przepis art. 73 ust. 3 w/w ustawy, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Z przytoczonych uregulowań wynika więc obowiązek wojewody wydania decyzji stwierdzającej przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, w przypadku zaistnienia warunków opisanych w hipotezie przytoczonej normy. Dotychczasowy więc spór pomiędzy stronami: - uczestnikiem postępowania, a organem I instancji (wcześniej Gminą [...]), tyczący się zagadnienia, czy część działki nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej własność uczestnika postępowania została zajęta pod drogę publiczną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...], a jeżeli tak to czy sytuacja taka miała miejsce w dniu 31 grudnia 1998 r., - nie może zostać rozstrzygnięty w ramach kontrolowanego przez Sąd postępowania, albowiem okoliczności te, jako stanowiące przesłanki z art. 73 ust. 3 w/w ustawy do stwierdzenia przez Wojewodę przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, stanowią podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Wojewody, którym jest decyzja o charakterze deklaratoryjnym. Poprzez nią stwierdza on bowiem - lub odmawia stwierdzenia - spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 w/w ustawy. W takim stanie rzeczy należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że stwierdzenie przez wojewodę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Uzyskana bowiem w toku postępowania przed wojewodą deklaratoryjna decyzja określi, czy i który podmiot (jako właściciel gruntu) jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania oraz wielkość przejętego pod drogę publiczna gruntu. Uzyskanie odszkodowania może nastąpić więc po spełnieniu dyspozycji przepisu wskazanego w ust. 1 i 3 art. 73. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1071/00 (publik. OSNC 2003/9/120) zawarł tezę, że ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 1 i 3 ustawy), stanowi wyłączny dowód nabycia własności. W związku z powyższym, rzeczą oczywistą jest, że ustalenie i wypłata odszkodowania za sporny grunt, wymaga uprzedniego wydania decyzji deklaratoryjnej wojewody. W konsekwencji powyższego, na organie I instancji ciążył obowiązek zawieszenia postępowania. Takie też stanowisko zostało zajęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: - wyrok WSA w Warszawie z 14.06.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1/06). Przepis art. 97 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wyliczone obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiesić postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem administracji publicznej lub sądem. W niniejszej sprawie wskazane przesłanki zaistniały, bowiem postępowanie o ustalenie odszkodowania i stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną prowadzą dwa różne organy administracji publicznej. Ustalenie odszkodowania musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji deklaratoryjnej, w której zostanie wskazany właściciel gruntu skutkiem władania nieruchomością uczestnika postępowania w warunkach, o jakich mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną., a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość przejętego gruntu pod drogę publiczną, stanowią niewątpliwie wstępne zagadnienie prawne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę wnioskowanego odszkodowania. Co się tyczy podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte decyzją Wojewody [...] z [...]2010 r., to w ocenie Sądu stanowisko to jest błędne. Wskazana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r., Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191). W związku z tym postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji nie dotyczyło badania i oceny istnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. Ponadto wskazana decyzja stwierdziła nabycie działki nr [...] przez skarżącą z dniem [...]1990 r., natomiast istnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r., dotyczą innego okresu, tj. 31.12.1998 r., a więc późniejszego o osiem lat od daty wskazanej w decyzji Wojewody z 4 czerwca 2010 r. Nie sposób przyjąć domniemania, że stan faktyczny i prawny od daty 27 maja 1990 r., w zakresie istnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. w stosunku do spornej nieruchomości, nie uległ żadnym zmianom. To nie Wójt Gminy [...], lecz Wojewoda może zagadnienie to przesądzić poprzez orzeczenie o przejściu na własność gminy spornej nieruchomości lub poprzez odmowę takiego rozstrzygnięcia, wydanego jednak w oparciu o przepisy ustawy z 13.10.1998 r. Trzeba mieć na względzie, że pełnomocnik uczestnika postępowania złożył podanie z [...]2009 r., do Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] o stwierdzenie nabycia własności spornej nieruchomości przez Gminę [...], na podstawie art. 73 ustawy z 13.10.1998 r., Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jednakże nawet wobec braku takiego podania, zachodziłyby przesłanki do zawieszenia postępowania z uwagi na oczekiwanie wskazanego rozstrzygnięcia Wojewody. Przepis art. 9 § 1 pkt 4 kpa, nie stawia bowiem wymogu toczenia się postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a przepis art. 100 kpa, zabezpiecza przed przewlekłością głównego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę, jako niezasadną, oddalił.