II SA/Bd 420/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA: Wiesław Czerwiński Asesor WSA: Anna Klotz (spr.) Protokolant: Krzyszof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na decyzję Rady Gminy Lubicz z dnia 4 września 2003 nr X/138/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały Rady gminy Lubicz z dnia 4 września 2003r. nr X/138/03 II SA /Bd 420/04 Uzasadnienie W dniu 22 marca 2002r. Rada Gminy w Lubiczu wydała uchwałę nr XLIV /662/02 o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubicz w części obejmującej działkę nr 155/3 położoną w miejscowości Młyniec Drugi z przeznaczeniem terenu działki na powierzchnię eksploatacyjną kruszywa. W dniu 10 lutego 2003r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ( dalej: PPIS) w Toruniu wydał opinię sanitarną znak nr NZ-442-4-31-2002 . na mocy której, odmówił uzgodnienia projektu zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w związku wystąpieniem Wójta Gminy Lubicz znak PPG. 7323-1-17 / 02-03 z dnia 17 stycznia 2003r. Stanowisko uzasadnił organ Inspekcji tym, iż dokumentacja zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego łącznie z prognozą skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla powierzchniowej eksploatacji kruszywa we wsi Młyniec Drugi -działka 155/3 obszar objęty opracowaniem, znajduje się w całości w obrębie obszaru chronionego krajobrazu" Obszar Doliny Drwęcy". Zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Toruńskiego z dnia 10 grudnia 1992r. nr 2/92 na obszarze tym zakazuje się lokalizacji obiektów uciążliwych dla otoczenia i powodujących degradację wód powierzchniowych, szaty roślinnej i powietrza atmosferycznego. Wynikają z tego potencjalne zanieczyszczenia powierzchni ziemi, wód dlatego lokalizowanie tej inwestycji na tym terenie jest niewłaściwe. Pismem z dnia 19 marca 2003r. znak nr PPG.7323-2-58/01-03 Wójt Gminy odniósł się do powyższej opinii o odmowie uzgodnienia planowanej inwestycji. Wójt uznał ,że uzgodnienia opinii są niezgodne z prawem. W jego ocenie kwestie zakazów reguluje art. 26 ustawy z dnia 16 października 1991r.. o ochronie przyrody ( Dz U. U. z 2001r. nr 99 , poz. 1079 ze zm.) Wójt uważa ,że w rozpatrywanej sprawie można ewentualnie rozważyć zastosowanie art. 26 lit. a ust. 1 pkt! cyt. wyżej ustawy, który stanowi ,że w parku krajobrazowym oraz na obszarze chronionego krajobrazu zabrania się lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, jednak zgodnie z ust. 3 tego artykułu zakaz ten nie dotyczy inwestycji realizujących na cele publiczne. Zdaniem Wójta prowadzenie działalności eksploatacyjnej nie spowoduje trwałego zniekształcenia terenu. Zadania i zakres działania Inspekcji Sanitarnej określone zostały w art. 1-6 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998r. nr 90 , poz. 575 ze zm) i z tego względu opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Toruniu wykraczają poza ustawowe jego kompetencje. Uważa ,że zastosowanie znajduje w sprawie art. 22 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity: Dz. U z 1999r. nr 15 , poz 139 ze zm.) W świetle powyższego Wójt stwierdził, że opinie sanitarne PPIS w Toruniu nie będą brane pod uwagę przy dalszych pracach legislacyjnych nad przyszłą uchwałą. W dniu 4 września 2003r. Rada Gminy Lubicz uchwałą nr X/ 138/03 uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubicz na obszarze wsi Młyniec Drugi- powierzchniowa eksploatacja kruszywa. Dalej z akt sprawy wynika, że w dniu 15 grudnia 2003r. pismem nr WPriN / DT. 0911-56/03 Kujawsko -Pomorski Urząd Wojewódzki w Bydgoszczy, Delegatura w Toruniu wniósł zastrzeżenia do wydanej w dniu 4 września uchwały. Po pierwsze organ nadzoru stwierdził brak informacji dotyczących badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego art. 18 ust 2 pkt 4 lit a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie stwierdził brak uzgodnienia projektu planu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej (w świetle art. 92 ust. 3 pkt 10) ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo Wodne ( Dz. U. 115, poz 1229 z późno zm) oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym ( w świetle art. 3 pkt 1ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) , gdyż pismem z dnia 10 lutego 2003r. PPIS w Toruniu odmówił uzgodnienia projektu zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po trzecie dostrzegł rozbieżność stawki procentowej służącej naliczeniu opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Mianowicie w projekcie uchwały wykładanej do publicznego wglądu zapisano stawkę 20%, natomiast w uchwale uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zapisano stawkę 30%. W dniu 16 grudnia 2003r. Wójt Gminy Lubicz skierował do Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy Delegatury w Toruniu, pismo stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia zawarte w piśmie z dnia 15 grudnia 2003r. nr WPriN/ DT. 0911-56/03.,w którym nie podzielił zastrzeżeń organu nadzoru. Jego zdaniem, uchylenie art. 92 ust. 3 pkt 10 w ustawie Prawo wodne wprowadzone nowelizacją zawartą w art. 82 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80 , poz. 717) , należy rozumieć w ten sposób ,że intencją ustawodawcy, nie było generalne uzgadnianie planów z właściwym dyrektorem zarządu gospodarki wodnej, a tylko w zakresie, w którym sprawa go dotyczy. O tym,że na tle rozpatrywanej sprawy uzgodnienie takie było zbędne może świadczyć art. 4a ustawy Prawo wodne. Wójt Gminy w Lubiczu odniósł się również do zarzutu dotyczącego braku uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Stwierdził, że PPIS w Toruniu przekroczył swoje kompetencje zgłaszając zastrzeżenia w sprawach właściwych innym organom, gdyż wypowiedział się na temat objęcia planem obszarów położonych w strefie parku krajobrazowego, gdy do jego kompetencji należy uzgadnianie projektów planów pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przekonaniu Wójta, w sprawie znajduje zastosowanie art. 22 ust 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Co do ostatniego z zarzutów, dotyczącego różnicy w zapisach stawki procentowej, Wójt uznał ,że w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest zapisu, że rada gminy jest zobowiązana podjąć uchwałę sprawie planu literalnie zgodną z przedłożonym projektem. W jego przekonaniu zaprzeczałoby to wyłącznej kompetencji tego organu wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W związku z powyższym dniu 26 kwietnia 2004r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Lubicz z dnia 4 września 2003r. nr XI 138 I 03 z powodu jej niezgodności z prawem. Wojewoda Kujawsko -Pomorski zarzucił w wymienionej uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 i art. 19 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. W ocenie organu nadzoru zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgodnienia na podstawie przepisów szczególnych. Okoliczność, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Toruniu w opinii z dnia 10 lutego 2003r. odmówił uzgodnienia projektu zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu, wywołała taki skutek, że nie doszło do uzgodnienia projektu planu z Państwową Inspekcją Sanitarną, tym samym rażąco naruszono przepis art. 18 ust 2 pkt 4 lit a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejny zarzut Wojewody dotyczył braku uzgodnienia projektu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, gdyż organ sporządzający projekt planu nie wystąpił o takie uzgodnienie i tym samym dopuścił się naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru w skardze zarzucił również wydanej uchwale naruszenie czynności proceduralnych przez organ sporządzający plan. Otóż, projekt zmiany miejscowego planu został stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyłożony do wglądu publicznego i w projekcie uchwały w rozdziale 3§ 7 ustalono stawkę procentową służącą do określenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 20 %. Natomiast w dniu 4 września 2003r. Rada Gminy podjęła uchwałę, w której stawkę tę zmieniła na 30%. Zdaniem Wojewody, Rada Gminy winna zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ponowić czynności proceduralne określone w art. 18 tej ustawy, jeżeli stwierdza konieczność dokonania zmian w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przedstawionym do uchwalenia. Zaniechanie powyższej procedurze spowodowało naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego w ocenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego skarga jest uzasadniona. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie należy ustalić, czy zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Dz 1999 nr 15 poz.139 z późn. zm.) Wójt miał obowiązek uzgodnienia projektu planu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym ( art.3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998r. nr 90 , poz. 575 ze zm) oraz z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej ( na podstawie art. 92 ust 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne -Dz.U nr 115, poz 1229 z późno zm)? Aby udzielić odpowiedzi na powyższe kwestie w pierwszej kolejności na tle rozpatrywanej sprawy pojawia się potrzeba ustalenia przepisów obowiązujących w dacie jej uchwalania. W dniu uchwalenia zaskarżonego aktu zastosowanie bez wątpienia miał art. 92 ust 3 pkt 10 ustawy Prawo wodne, który stanowił ,że do zadań dyrektora regionalnego zarządu należy w szczególności uzgadnianie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast powoływany przez Radę Gminy art. 4a tej ustawy nie obowiązywał jeszcze w dacie prowadzenia uzgodnień, gdyż wszedł w życie dopiero w dniu 11 lipca 2003r i został wprowadzony zmianą zawartą w art. 82 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. nr 80 , poz. 717). Nieobowiązujący w dacie wydania uchwały powołany wyżej przepis Prawa wodnego stanowi, że w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią, uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga: 1)studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz strategia rozwoju województwa w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, 2)miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i plan zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, 3)decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest wojewoda. Dla, zrozumienia problemu nie bez znaczenia jest zmiana zawarta w przepisach przejściowych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której zawarty art. 85 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego zdaniem Sądu zarzut zawarty w skardze odnośnie braku uzgodnienia uchwały z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie art. 92 ust 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne -Dz.U nr 115, poz 1229 z późno zm) jest całkowicie uzasadniony. Następną sporną kwestią jest kompetencja Państwowego Inspektora Sanitarnego, która wynika z art. 3 pkt 1, ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998r. nr 90 , poz. 575 ze zm). Zgodnie z powyższym przepisem do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Tak wiec, z brzmienia ustawy wprost wynika zakres kompetencji dla organu inspekcji sanitarnej. Z ogólnych zadań Inspekcji zawartych w art. 1 wynika, że jest ona powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: 1)higieny środowiska, 2)higieny pracy w zakładach pracy, 3)higieny radiacyjnej, 4)higieny procesów nauczania i wychowania, 5)higieny wypoczynku i rekreacji, 6)zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku, 7)higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że cel ochrony zdrowia, o którym mowa w końcowej części przepisu odnosi się do wszystkich zadań, do których realizacji jest powołana Inspekcja z zakresu zdrowia publicznego. Poza tym, zadania wymienione "w szczególności" w przepisie nie stanowią katalogu zamkniętego. Wyznacznikiem granic zadań, będzie zakres zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Natomiast zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zawarty wart. 3 pk1 cyt. wyżej ustawy, do którego należy w szczególności uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, ma znaczenie profilaktyczne, aby uniknąć negatywnych skutków wynikających ze sprawowanego nadzoru. Państwowa Inspekcja Sanitarna z mocy art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998r. nr 90 , poz. 575 ze zm) posiada kompetencje do uzgadniania projektów planów zagospodarowania przestrzennego, bowiem ustawodawca wprowadził w zakresie jej działania zapobiegawczy nadzór, szczególnie akcentując uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W związku z powyższym nie ma podstaw do twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie organ inspekcji wykroczył poza swoje kompetencje. Z tego też względu zarzut zawarty w skardze jest uzasadniony odnośnie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu uchwały bez wymaganego uzgodnienia. Wojewoda w skardze zarzucił również naruszenie czynności proceduralnych przez organ sporządzający plan. Projekt zmiany miejscowego planu został stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyłożony do wglądu publicznego. W projekcie uchwały w rozdziale 3 § 7 ustalono stawkę procentową służącą do określenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 20 %. Natomiast w dniu 4 września 2003r. Rada Gminy podjęła uchwałę, w której stawkę tę zmieniła na 30%. Zdaniem Wojewody, Rada Gminy winna zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ponowić czynności proceduralne określone w art. 18 tej ustawy, jeżeli stwierdza konieczność dokonania zmian w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przedstawionym do uchwalenia. W świetle powyższego organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu bez wątpienia w rozpatrywanej sprawie istniał obowiązek ponownego uruchomienia procedury, skoro zmieniła się stawka procentowa. Obowiązek ten jednak wynikał z obowiązującego w dacie uchwalania zaskarżonego aktu prawa miejscowego art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 z póżn. zm.), który stanowił, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa wart. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Lubicz z dnia 4 września 2003r nr X/138/03.