II SA/Bd 422/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi W. W., D. W., P. W., T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy F. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. W., D. W. i P. W. oraz T. W. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2019 r. wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą w tym miejsc parkingowych oraz billboardu reklamowego na działkach nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony (podpisany) przez K. P. w dniu [...] 2017 r. i dotyczył działek ewidencyjnych nr [...] stanowiących własność [...] spółki z o.o. [...]. z siedzibą w [...]. Wniosek został rozpoznany pozytywnie i decyzją z dnia [...] 2018 r. (po uprzednim uzgodnieniu projektu decyzji z Powiatowy Zarząd Dróg, [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Starostą [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku. Powyższa decyzja została uchylona - na skutek odwołania wniesionego przez W. W., T. W., P. W. i D. W. – przez SKO [...] decyzją z [...] 2018 r. W ocenie organu odwoławczego w toku postępowania nie uzyskano od inwestora wyjaśnień odnośnie wyznaczenia frontu działek inwestycyjnych (co podlegało wyjaśnieniu albowiem działki mają dostęp z dwóch stron do drogi krajowej oraz do drogi gminnej) i w tej sytuacji nie sposób było uznać za prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Po uzupełnieniu postępowania o wyjaśnienia inwestora, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) ponownie ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą w tym miejsc parkingowych oraz billboardu reklamowego na działkach nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. W decyzji wskazano, że zostaje ona wydana na rzecz [...] Spółki z o.o. [...] w [...]. K. P. został wymieniony w decyzji jako pełnomocnik inwestora. Odwołanie od tej decyzji złożyli ponownie: W. W., T. W., P. W. i D. W., zarzucając: - wadliwość uzasadnienia decyzji (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.), - błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, - przyjęcie parametrów zabudowy odbiegających od ustalonych średnich parametrów w obszarze analizowanym, - ustalenie warunków zabudowy mimo braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zaskarżoną decyzją, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy. Organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku, wniosek inwestora był kompletny, co pozwoliło na jego rozpatrzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także że organ zapewnił stronom udział w postępowaniu w każdym jego etapie – czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. W celu oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie SKO akta sprawy wskazują, że organ pierwszej instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie z wymogami w/w rozporządzenia, w minimalnej wymaganej odległości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem inwestora i nie mniej niż 50 m, posługując się mapą zgodną z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizowany obszar został prawidłowo wyznaczony i przeprowadzono analizę sąsiedztwa inwestycji. Sama analiza również została przeprowadzona zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia. Odnośnie przyjętej przez organ I instancji linii zabudowy SKO uznało, że jest ona zgodna z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który nakazuje lokalizowanie obiektów budowlanych przy drogach poza obszarami zabudowanymi w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 25 m od drogi krajowej. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony oraz naniesiony na mapie w taki sposób, że wiadomo jest jaki obszar obejmuje. Nie jest przy tym możliwe pominięcie działek zabudowanych garażami (mimo, że wskaźnik powierzchni zabudowy każdej z nich wynosi 100%) albowiem poszczególne parametry nowej zabudowy wyznacza się jako średnią wielkość poszczególnych cech występujących w całym obszarze analizowanym. Zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji zabudowy. SKO zwróciło uwagę, że istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej, a planowana działalność usługowa nie musi przy tym pozostawać tożsama do istniejącej już w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że co do zasady zabudowa handlowo – usługową nie jest wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, gdyż na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są przecież obiekty o innych funkcjach (szkoły, obiekty sakralne, usługowe). Natomiast okoliczność, że działka zabudowana w sposób pozwalający na przyjęcie kontynuacji funkcji nie znajduje się w najbliższym sąsiedztwie działki inwestycyjnej nie stanowi przeszkody dla stwierdzenia prawidłowości kontrolowanej decyzji. SKO w tym zakresie wskazało, że określana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "działka sąsiednia" to nieruchomość znajdująca się jedynie w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej i jej dostępność do drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być zlokalizowana przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. Organ powołał się tu na poglądy doktryny i Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. A Plucińskiej – Filipowicz i M. Wierzbowskiego (LEX/el.2018). W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora. Organ podkreślił też, że poddana jego ocenie decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy, wykorzystane materiały kartograficzne posiadają prawidłowe oznaczenia, a z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji jasno wynika jakimi on kierował się przesłankami dopuszczając odstępstwa od kontynuacji parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. W., T. W., P. W. i D. W. (działający przez zawodowego pełnomocnika), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów postępowania przez sporządzenie analizy przez niewłaściwy podmiot oraz błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, - naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa – co skutkowało wadliwym ustaleniem parametrów zabudowy, - wadliwe zastosowanie przepisów dotyczących pojęcia obszaru zabudowy wynikającego z ustawy o drogach publicznych – co skutkowało błędnym wyznaczeniem linii zabudowy. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu ( w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych). W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności przedstawiono wyjaśnienia dla zarzutu sporządzenia projektu zaskarżonej decyzji przez osobę nieuprawnioną. W ocenie skarżących jest to najdalej idący zarzut. Skarżący zaprezentowali pogląd, zgodnie z którym architekt lub urbanista sporządzający projekt decyzji o warunkach zabudowy dysponuje wiedzą specjalną i dlatego należy go traktować jak biegłego – choć nie sporządza on opinii sensu stricte na potrzeby postępowania administracyjnego. W konsekwencji należało przyjąć, że architekt lub urbanista powinna podlegać wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy został ponownie sporządzony przez tę samą osobę (Panią A. M.) – co stanowi wadę kwalifikowaną (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i "przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji". W ocenie skarżących wadliwie zostały określone granice obszaru analizowanego albowiem uwzględniono jedynie fragmenty działek i znajdujących się na nich obiektów. Tym samym wadliwie wyznaczono średni wskaźnik na obszarze analizowanym. Błędnie również, zdaniem skarżących, wyznaczono linię zabudowy, którą organ I instancji usytuował w odległości 25 m od drogi, tymczasem z analizy wynika, że jest to odległość wynosząca 29 m. Ponadto błąd polegał na odniesieniu się do przepisów ustawy o drogach krajowych oraz na ustaleniu linii zabudowy jako przedłużenia istniejącej płyty fundamentowej. W skardze wskazano również, że organy w sposób rozszerzający zinterpretowały przepisy dopuszczające stosowanie odstępstw od zasad określających wyznaczanie poszczególnych wskaźników charakteryzujących nową zabudowę. Ponadto w przekonaniu skarżących teren planowanej inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, bowiem z samej decyzji wynika, że zjazd indywidualny z drogi krajowej ma zostać zlikwidowany. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie dnia [...] 2019 r. K. P. wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył ponadto, że jest on inwestorem i nie działał w toku postępowania administracyjnego jako pełnomocnik [...] spółki z o.o. [...] z siedzibą w K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Naruszenie prawa polegało zaś na niewłaściwym dokonaniu ustaleń w zakresie tożsamości podmiotu, do którego była adresowana decyzja ustalająca warunki zabudowy. Analizując treść rozstrzygnięcia należy zwrócić uwagę, że organ I instancji ustalając warunki zabudowy nie oznaczył wprost adresata decyzji (inwestora) i ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia w sentencji swojego rozstrzygnięcia, że wydaje je "po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika K. P. (...) w imieniu Centrum Wynajmu Nieruchomości Spółki z o.o. [...] Organ odwoławczy nie dostrzegł tego uchybienia, a błędne oznaczenie adresata decyzji narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a., który określa co powinna zawierać prawidłowo wydana decyzja. Stosownie do tego przepisu decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron i nic nie mówi o jej pełnomocniku. Pełnomocnik strony nie może być uznany za adresata decyzji, jakkolwiek to jemu, a nie stronie, organ powinien doręczyć decyzję (art. 40 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik powinien być zatem wskazany jedynie w tzw. rozdzielniku. Jeżeli w kontrolowanym postępowaniu organy przyjęły, że K. P. działał jako pełnomocnik spółki to również należało sformułować zarzut prowadzenia postępowania wskutek wadliwie złożonego wniosku. W aktach sprawy brak jest bowiem potwierdzenia umocowania K. P. do działania w imieniu właściciela nieruchomości objętej wnioskiem. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, a w przypadku gdy stroną jest osoba prawna wykazanie przez pełnomocnika procesowego umocowania do reprezentowania takiej strony wymaga dodatkowo złożenia dokumentu potwierdzającego umocowanie tych osób do działania w imieniu tejże osoby prawnej. W myśl zaś art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zestawienie powyższej regulacji z omówionym wyżej art. 33 k.p.a. prowadzi do wniosku, że brak załączenia pełnomocnictwa jest brakiem formalnym i winien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Brak w aktach umocowania do działania w imieniu spółki umknął organowi odwoławczemu, który zaakceptował również wadliwy sposób określenia stron postępowania przez organ I instancji. Organy przyjęły, że K. P. w kontrolowanym postępowaniu tylko reprezentuje spółkę – tj. przyjęły (jak to wynika z sentencji decyzji organu I instancji), że w jej imieniu złożył on wniosek. W konsekwencji należało uznać, że w ocenie organów K. P. nie jest stroną tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z oświadczeniem złożonym przed tut. Sądem, K. P. jest inwestorem i wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył on we własnym imieniu. Oznaczałoby to, że organ I instancji nie oznaczył wszystkich stron postępowania. Niewskazanie zaś jednej ze stron jako adresata decyzji jest niewątpliwym uchybieniem. W ocenie Sądu uchybienie to nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., może natomiast stanowić przesłankę do żądania wznowienia postępowania. Przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" w przypadku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – mogą być jedynie te przepisy, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną o szczególnym charakterze – tj. nie tyle rozstrzyga o indywidualnych uprawnieniach, czy obowiązkach wnioskodawcy lecz przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie. Ma charakter decyzji przedmiotowej odnoszącej się do zmiany sposobu zagospodarowania danego terenu. Nie dotyczy ona takich praw podmiotowych, które bezwzględnie wiązałyby ją z jej adresatem. Błędne określenie zatem adresata decyzji nie wpływa na ocenę dopuszczalności zabudowy lub innej zmiany zagospodarowania określonego terenu. Ponadto zauważyć należy, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Akt ten nie rodzi bowiem prawa do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Jeżeli osoba podpisana pod wnioskiem o wydanie decyzji powinna być uznana za stronę postępowania, a nie pełnomocnika właściciela nieruchomości (co winno wynikać z jednoznacznych ustaleń organów) to w sprawie nie można też przyjąć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są decyzjami skierowanymi do osoby niebędącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada bowiem przymiot strony zgodnie z normą zawartą w art. 28 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organy zapewniły właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu na każdym etapie prowadzonego postępowania. W konsekwencji należało przyjąć, że poddane kontroli decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Nie określają w sposób prawidłowy osoby adresata. Stwierdzenie powyższego uchybienia proceduralnego zwalnia sąd z obowiązku szczegółowego ustosunkowywania się do wywodów zaskarżonej decyzji oraz do zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Tym niemniej Sąd chciałby zwrócić uwagę, iż nie jest zasadny zarzut skarżących, jakoby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 21 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nie wyłączenie autora analizy urbanistycznej. Po pierwsze należy podkreślić, że przepisy w/w art. 21 k.p.a. dotyczą pracowników organu. Nie mogą zatem odnosić się do urbanisty, który w rozpoznawanej sprawie dwukrotnie sporządzał analizę urbanistyczną, nie jest on bowiem pracownikiem Urzędu Gminy [...]. Po drugie Sąd nie podziela poglądu skarżących dopuszczającego możliwość stosowania wobec urbanisty przepisów o wyłączeniu biegłego (art. 21 § 1 pkt 4 k.p.a). Analiza urbanistyczna stanowi co prawda najważniejszy dowód w sprawie warunków zabudowy, a jej wyniki stanowią załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy – to jednak analiza taka nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 §1 k.p.a. Opinią biegłego nie jest też projekt decyzji sporządzany w oparciu o art. 60 ust. 4 u.p.z.p., albowiem – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 lutego 2017r. w sprawie II OSK 1484/15 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl - baza orzeczeń CBOSA) właściwy organ administracji publicznej jedynie w oparciu o taki projekt wydaje decyzję ustalającą warunki zabudowy i to po uzyskaniu dodatkowo wymaganych uzgodnień innych organów i po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, a załączniki decyzji zawierające część tekstową oraz graficzną analizy urbanistycznej muszą być opatrzone podpisem piastuna funkcji organu I instancji. Sąd w pełni akceptuje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjne w/w wyroku, że "art. 84 §2 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie o warunkach zabudowy" – tj. w odniesieniu do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w niniejszej sprawie konieczne jest doprecyzowanie ustaleń organów dotyczących posiadania przez K. P. przymiotu strony. Sąd podkreśla, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie miał możliwości skorygowania powyższych ustaleń, czy też ich szerszego uzasadnienia, gdyż leży to w wyłącznej kompetencji organów administracji publicznej. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 135 p.p.s.a o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego.