II SA/Bd 423/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi N. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w B. na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. sp. z o.o. zwróciła się do Dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołów kontroli, zastrzeżeń do protokołów kontroli, stanowiska w stosunku do zastrzeżeń do protokołu kontroli, wystąpień pokontrolnych, zastrzeżeń do wystąpień pokontrolnych, stanowiska w stosunku do zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, przeprowadzonych w Szpitalu w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] października 2015 r., dotyczących postępowań kontrolnych w przedmiocie prawidłowości realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, zawartej na lata 2014 oraz 2015, w szczególności dotyczących prawidłowości kwalifikacji chorych do leczenia stacjonarnego i wykazywania właściwych produktów rozliczeniowych. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ odmówił udzielenia informacji zgodnie z powyższym wnioskiem. Organ wskazał, że żądane przez wnioskodawcę informacje dotyczą szerokiego zakresu danych i obejmują protokoły kontroli, zastrzeżenia do protokołów, odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołów kontroli, wystąpienia pokontrolne, zastrzeżenia do wystąpień pokontrolnych oraz odpowiedzi na zastrzeżenia do wystąpień pokontrolnych w stosunku do jednego z największych świadczeniodawców w województwie. Zwrócił ponadto uwagę na to, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ powołał się na stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z 10.12.2014 r., IV SA/Po 940/14, który stwierdził, że brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, iż zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uprzednio wydanej decyzji odwołujący się zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, dalej zwana u.d.i.p.) w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwana K.p.a.), a także art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., jak również prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi, art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wnioskodawca, ponownie żądając udzielenia przedmiotowej informacji publicznej wskazał, że NFZ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takiej informacji, żądana informacja natomiast stanowi informację publiczną. Żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej, nie powstaje bowiem w procesie jej udzielania żadna nowa informacja, czynności ograniczone są do zeskanowania dokumentów i ich anonimizacji, nie wymaga również zaangażowania środków osobowych ani finansowych. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci. Sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji czy też jej porządkowania nie stanowi o przetworzeniu informacji. Sporządzenie kserokopii dokumentów z postępowań kontrolnych prowadzonych przez organ nie jest informacją przetworzoną dlatego, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. W związku z tym, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, nie można wymagać wykazania przesłanki "szczególnego interesu publicznego". Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Dyrektor Oddziału NFZ ponownie odmówił wnioskodawcy udzielenia żądanej informacji informując go, że na gruncie obowiązujących przepisów brak jest definicji legalnej informacji publicznej przetworzonej. Charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie natomiast żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Organ podniósł, że nie jest w stanie sprostać żądaniu wykonania nadmiarowych kopii wszelkich wnioskowanych danych wraz z wykonaniem ich anonimizacji, a także usuwania danych o charakterze tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ wskazał ponadto na pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego zwracając uwagę na to, że realne możliwości przyszłego wykorzystania przez podmiot, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Wnioskodawca do uzyskania informacji w żądanym zakresie winien jest wykazać interes publiczny. W skardze do Sądu, sp. z o.o. powtarzając w istocie treść wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., a także art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., jak również prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skarżąca spółka wskazując, że NFZ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej informacji, zwróciła także uwagę na to, iż żądana informacja stanowi informację publiczną, natomiast nie stanowi informacji przetworzonej. Czynności w procesie udzielania wnioskowanej informacji ograniczają się do wykonania skanów i anonimizacji, nie powstaje również w tym procesie żadna nowa informacja. Organ nie musi ponadto angażować środków osobowych ani finansowych. Sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji. W związku z tym, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, nie można wymagać wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego. Zdaniem skarżącej, kwestionowane decyzja zawiera braki w postaci niepouczenia skarżącej o możliwości i trybie złożenia skargi do sądu. Skarżąca podniosła również argument nierozważenia w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując argumentację zawartą w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwana P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozpoznający sprawę organ wydając swe rozstrzygnięcia naruszył przepisy prawa materialnego – ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi stanowiącej przedmiot rozpoznania jest rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], utrzymujące stanowisko tego organu zawarte w rozstrzygnięciu tego organu wydanym w dniu [...] listopada 2015 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcia stanowią decyzje administracyjne, pomimo iż nie zawierają one wszystkich elementów właściwych dla indywidualnej decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym i nie posiadają klasycznej formy decyzji. Elementy składowe decyzji charakteryzuje art. 107 K.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przy czym przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (art. 107 § 2). Jak natomiast wynika z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przyjmuje się, że spośród elementów budowy decyzji wymienionych w art. 107 § 1 za konieczne i wystarczające do uznania działania administracji za decyzję uznaje się: oznaczenie organu, od którego oświadczenie to pochodzi, oznaczenie jego adresata, treść oświadczenia, które składa z zamiarem wywołania skutków prawnych (rozstrzygnięcie), podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby, która je złożyła. Analizując decyzje wydane w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że zawierają one: oznaczenie organu, który je wydał i oznaczenie strony, do której są skierowane. Zawierają również rozstrzygnięcie, jakim jest odmowa udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji, a także część mogącą być uznaną za uzasadnienie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że czynności organu w analizowanej sprawie w postaci pism z [...] listopada 2015 r. oraz z [...] grudnia 2015 r. mogą być uznane za decyzje administracyjne, które podlegają kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Ze względu na to, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581), Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a w jego skład wchodzą oddziały wojewódzkie Funduszu (art. 96 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy), to na podmiocie reprezentującym oddział wojewódzki Funduszu, tj. na jego dyrektorze (art. 107 ust. 1 cyt. ustawy) spoczywał obowiązek rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Wniosek taki winien być przez adresata zbadany pod kątem spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy. Bezsporne w sprawie było to, że organ jest podmiotem, który w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązany do udostępnienia takiej informacji oraz że żądana informacja stanowi właśnie informację publiczną. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do kwestii oceny charakteru informacji publicznej, której żądała skarżąca, tj. czy wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, czy przetworzonej. Organ przyjmując, że przedmiotowa informacja stanowi informację przetworzoną, wskazuje na ograniczenia w jej udzielaniu. Jako podstawę dla odmowy udzielenia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie organ wskazał art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wprost wynika z wyżej wskazanego przepisu, ustawa dopuszcza udzielenie informacji stanowiącej informację przetworzoną, wszakże pod warunkiem wykazania przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która nie istnieje i zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05; wyrok WSA w Warszawie z 22.08.2007 r., II SA/Wa 1048/07; wyrok NSA z 5.04.2013 r., I OSK 89/13; publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania informacji za przetworzoną nie bierze się natomiast pod uwagę czynności technicznych, które należy wykonać przy udzielaniu informacji, chodzi o czynności, w wyniku których powstanie informacja nowa. Selekcja zatem dokumentów, analiza treści, usuwanie wrażliwych danych i ich anonimizacja, kopiowanie, skanowanie nie przesądza o uznaniu informacji powstałej w wyniku podjęcia tych czynności za przetworzoną. Zwrócić uwagę należy na to, że organ mimo, iż twierdził, że "nie jest w stanie sprostać żądaniu wykonania nadmiarowych kopii wszelkich wnioskowanych danych wraz z wykonaniem ich anonimizacji, a także usuwania danych o charakterze tajemnicy przedsiębiorstwa", nie podaje żadnych konkretnych danych z tym związanych, w szczególności nie podaje jakie ilości dokumentów wymagałyby udostępnienia. Zwrócić uwagę w tym miejscu należy na to, że w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym pojawił się pogląd, iż w pewnych wyjątkowych przypadkach suma posiadanych informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną. Sytuacja taka może mieć miejsce, kiedy czynności związane z przygotowywaniem do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej są rozległe i angażują po stronie zobowiązanego podmiotu środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania, co powoduje, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest w stanie realizować przypisanych mu zadań z uwagi na konieczność dokonywania czynności związanych z realizacją obowiązku udzielenia informacji publicznej. Tym samym suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników może być w takich wyjątkowych, co należy podkreślić, sytuacjach traktowana jako informacja przetworzona. Jak wskazał NSA w wyroku z 23.01.2015 r., I OSK 315/14, w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Taką okoliczność należy jednak wykazać w uzasadnieniu decyzji. Podobny pogląd został zaprezentowany również np. w wyrokach NSA z 18.09.2014 r., I OSK 60/14 i WSA w Poznaniu z 10.12.2014 r., IV SA/Po 940/14. Mając na uwadze powyższe argumentacja organu przedstawiona w skarżonej decyzji nie może zostać uwzględniona, ponieważ informacji żądanej we wniosku nie można uznać, w świetle treści uzasadnienia decyzji, za przetworzoną. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wytyczne wynikające wprost z uzasadnienia powyższego wyroku. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.