II SA/Bd 424/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. Prokurator Rejonowy we Włocławku zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Lubrańcu z dnia 27 lutego 2003 r., nr V/69/2003, wraz z jej załącznikiem, podjętą w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Żydowo. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części jej § 1 ust. 4 i 6, § 2 ust. 1, § 3 ust. 2, § 7 ust. 1 i 3 oraz § 8 ust. 5 – w zakresie użytego sformułowania "w szczególności", § 7 ust. 1 ppkt c - w zakresie użytego sformułowania "i przewodniczenie radzie sołeckiej", oraz § 16 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i § 20 załącznika zaskarżonej uchwały – statutu Sołectwa Żydowo. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wynikające z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wersja aktualna na dzień podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 – dalej "u.s.g.") upoważnienie ustawowe nie uprawnia prawodawcy lokalnego do określania organizacji i zadań sołectwa w sposób otwarty – niemający charakteru katalogu zamkniętego. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że zaskarżona uchwała zawiera szereg powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawowych (§ 2, § 19 i § 20 wobec treści art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.). W sposób nieuprawniony też, w ocenie skarżącego, reguluje kwestię podmiotu legitymowanego do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, wskazując, że prawo to przysługuje zebraniu wiejskiemu, a nie ogółowi mieszkańców sołectwa. Zarzucił, że pozbawione podstawy ustawowej zobligowanie sołtysa, na mocy § 7 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, do uczestnictwa sesjach rady gminy, wbrew art. 37a u.s.g. Skarżący zarzucił też nieuprawnione uzależnienie w § 16 ust. 1 i 2 statutu uzależnienie ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej od kworum. Wskazane w skardze naruszenia mają w ocenie skarżącego charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały w określonym zakresie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Lubrańca, reprezentujący Radę Miejską w Lubrańcu, wniósł o jej uwzględnienie. Zarządzeniem z dnia 23 marca 2021 r. Sąd wezwał organ o dostarczenie całej dokumentacji związanej z uchwaleniem statutu sołectwa Żydowo, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy statut został uchwalony po przeprowadzeniu konsultacji, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na powyższe organ przesłał kserokopię zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem oraz wyciąg z protokołu z zebrania sołeckiego dotyczącym przeprowadzonych konsultacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, a stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poddana kontroli sądowej uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu jej uchwalania, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości, niezależnie od zaistnienia jednostkowych naruszeń prawa wynikających z treści tej uchwały, a wskazanych w skardze. Zakwestionowana uchwała powzięta została na podstawie art. 35 u.s.g. Zgodnie z treścią jego ust. 1 organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie przy tym z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Natomiast art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jak zatem wynika z powyższych przepisów, art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje obligatoryjny charakter konsultacji społecznych. Treść tego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że nie zostało to pozostawione uznaniu rady gminy na zasadzie właściwej konsultacjom społecznym fakultatywnym, o których mowa w 5a ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa lub osiedla) powinna zostać więc podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, któremu statut ma być nadany (vide m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 288/18, i powołane tam orzecznictwo, w tym przede wszystkim wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, dostępny j.w.). Konsultacje te przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. W świetle art. 5a ust. 2 u.s.g. wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały (vide wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 852/20, dostępny jw.). Podkreślenia nadto wymaga, że nie jest wystarczającym formalne jedynie przeprowadzenie konsultacji społecznych, noszących cechy pozorności. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu brak spełnienia ustawowego wymogu przeprowadzenia – przed uchwaleniem statutu sołectwa Żydowo - konsultacji społecznych z mieszkańcami tego sołectwa (mieszkańcami jednostki pomocniczej gminy). Okoliczność podjęcia uchwały w przedmiocie konsultacji społecznych nie wynika ani ze zgromadzonych akt sprawy, ani ze stanowiska organu. Wbrew też treści odpowiedzi na wezwanie Sądu, w przesłanym wyciągu z protokołu z "zebrania samorządowego mieszkańców sołectwa Żydowo z dnia 10 lutego 2003 r. w sprawie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej", nie ma wzmianki o procedowaniu uchwały w zakresie konsultacji, jej uprzedniego powzięcia, czy też przeprowadzenia konsultacji w sposób faktyczny. Stanowi to o powzięciu zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości. Powyższa okoliczność zbędnym czyni odnoszenie się do jednostkowych zarzutów skargi dotyczących treści spornej uchwały. Mając to na uwadze, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.