II SA/Bd 431/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Komendant Powiatowy Policji na podstawie § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 864 z poźn. zm.), art. 94 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161) oraz art.104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) odmówił Da. S. (dalej określany jako skarżący) przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...].03.2009 r. przyznał skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny. W dniu [...] stycznia 2019 r. funkcjonariusz złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego o pow. mieszkalnej 150 m2. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Z zapisu art. 94 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, który posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Z przytoczonej powyżej regulacji prawnej wynika, że jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego. Organ wskazał również, że pomoc finansowa, o której mowa, nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza i kwestia, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania tego świadczenia, może być rozważana tylko po złożeniu stosownego wniosku i uwzględniający stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku. Na dzień [...] stycznia 2019 r., tj. na dzień złożenia wniosku, na podstawie ustaleń w prowadzonym postępowaniu stwierdzono, że skarżący [...].12.2018 r. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego i z dniem [...].01.2019 r. zamieszkał w tym domu, a zatem na dzień złożenia wniosku, tj. [...].01.2019 r., posiadał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. S. wskazując, że wniosek złożył dopiero [...].01.2019 r. z uwagi na to, iż został poinformowany przez pracownika Komendy, który zajmuje się przyjmowaniem wniosków o pomoc w trybie art. 94 ustawy o Policji, że wniosek taki mógł zgłosić dopiero po fakcie zakończenia budowy i zamieszkaniu w domu, o dofinansowanie którego kosztów budowy wnosił. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 K.p.a., art. 94 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na dom jednorodzinny w dniu [...].01.2019 r. Do wniosku funkcjonariusz dołączył m.in. akt notarialny z [...].10.2006 r. dot. zakupu niezabudowanej działki oraz zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego domu i zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały. W dniu [...].12.2018 r. skarżący złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego domu i zameldował się na pobyt stały i zamieszkał w domu jednorodzinnym w dniu [...].01.2019 r. Zgodnie z art. 88 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. W myśl art. 94 ust. 1 w/w ustawy, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Jeżeli jednak policjant ma odpowiednie mieszkanie lub dom w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji), to cel przepisu został osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu (o którym mowa w art. 88 ustawy), jak również do pomocy finansowej (określonej w art. 94 ustawy). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, pomoc finansowa przyznaje się na wniosek policjanta. Natomiast w świetle § 4 w/w rozporządzenia, wysokość pomocy finansowej ustala się według uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku. Reasumując, prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak i pomoc finansowa na cel wskazany w art. 94 ust. 1 ustawy, nie przysługują policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej w sposób określony w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jak podkreślił NSA w uchwale 7 Sędziów z 29.03.1999 r., sygn. akt OPS 1/99, stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy o Policji w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 ust. 1 ustawy). Natomiast, uchwale NSA w składzie 7 sędziów w z 29.04.2009 r., sygn. akt I OPS 7/08, która wprawdzie dotyczy funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednakże z uwagi na analogiczne rozwiązania prawne dotyczy również funkcjonariuszy Policji, stwierdził, że decydujące znaczenie przy rozpatrywaniu uprawnień do pomocy finansowej ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Pomoc finansowa przysługuje policjantowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenia nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka, pozostającego z nim we wspólności majątkowej, o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z przedstawionego przez stronę aktu notarialnego jednoznacznie wynika, że zainteresowany jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości Z. [...], która jest miejscowością pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. W dniu [...].12.2018 r. skarżący złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy domu o powierzchni mieszkalnej 150m2 i ma zaspokojone w nim przysługujące normy zaludnienia. Skarżący w dniu [...].01.2019 r. zameldował się na pobyt stały i zamieszkał w ww. domu jednorodzinnym. W dniu [...].01.2019 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia. Następnie skarżący złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wycofanie zgłoszenia o zakończonej budowie domu, który postanowieniem z dnia [...].02.2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].03.2019 r. W związku z powyższym, skoro na dzień złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy tj. [...].01.2019 r. skarżący posiadał w miejscowości pobliskiej dom zgodny z przysługującymi normami zaludnienia, w którym zamieszkiwał, zasadne pozostawało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył D. S. podtrzymując zarzut podniesiony w odwołaniu dotyczący wprowadzenia go w błąd przez pracownika Komendy w zakresie dotyczącym tego, że wniosek o dofinansowanie w trybie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji mógł złożyć dopiero po zakończeniu budowy i zamieszkaniu w nowym domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie natomiast z art. 94 ust. 1 cyt. ustawy, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast stosownie do art. 95 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Z ww. przepisów zdaniem organów wynika, że co do zasady zaspokojenie przez policjanta jego potrzeb mieszkaniowych przed złożeniem wniosku o dofinansowanie wyklucza możliwość jego pozytywnego załatwienia. Zupełnie natomiast umknęła organom rozpoznającym sprawę okoliczność, na którą konsekwentnie powoływał się skarżący, związana z wprowadzeniem go w błąd przez pracownika Komendy, odpowiedzialnego za przyjmowanie wniosków o dofinansowanie, co do tego, kiedy istniała możliwość złożenia takiego wniosku. Skarżący twierdził, że poinformowano go, iż wniosek taki mógł złożyć dopiero po wybudowaniu domu i zamieszkaniu w nim. Organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, jak również nie odniosły się do tej kwestii w uzasadnieniach swoich decyzji, co stanowi naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 16.02.2011 r., sygn. akt I OSK 1751/10, LEX nr 1070791, dotyczącym praktycznie identycznego stanu faktycznego, z treści art. 9 K.p.a. wypływa obowiązek dla organów administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Winny one czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami (wyrok Sądu Najwyższego z 23.07.1992 r. III ARN 40/92 (POP 1993 nr 4, poz. 68 wraz z notką B. Brzezińskiego oraz PiP 1993 nr 3/110 wraz z glosą aprobującą W. Tarasa i PiP 1993 nr 8/116 wraz z glosą J Zimmermanna). Ten kierunek utrwalił się także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie wskazywał na konieczność przestrzegania przez organy administracji zasady udzielania informacji stronom wiążąc naruszenie tej zasady z koniecznością, uchylenia podjętej w tych warunkach decyzji. Przykładowo podać należy wyroki NSA z 7.12.1984 r., III SA 729/84 (ONSA 1984/2/117), z 27.03.1985 r., III SA 153/85 (GAP 1986/4/45), z 12.10.1987 r., IV SA 334/87 (GAP 1988 r. nr 21, s. 43), z 19.11.2006 r. I OSK 6/06 (Lex nr 293175) z 27.11.2008 r., II OSK 1470/07 (Lex nr 512177) i z 4.03.2009 r., I OSK 1358/08 (Lex nr 529905). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano także wielokrotnie uwagę na to, że zastosowanie się strony do błędnych informacji lub pouczeń organu nie może powodować ujemnych dla niej konsekwencji (wyroki NSA z 18.05.1995 r., SA/Po 437/95 - Pr. 1994 r. Gosp. 1995 nr 12, str. 29, z 21.10.1994 r. SA/Wr 895/94 - POP 1996 nr 3, poz. 81, z 14.11.1995 r., SA/Rz 795/94 - niepubl., z 20.10.1993 r., II SA 1740/93 niepubl., z 29.06.2006 r. II OSK 930/05 Lex nr 266951 i z 16.02.2009 r., II OSK 182/08 Lex nr 516063). Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w powołanym wyroku III ASRN 40/92, który stwierdził, podkreślając fundamentalne znaczenie zasady wynikającej z art. 9 K.p.a., że jej naruszenie może przynieść w rezultacie uchylenie decyzji formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu, szczególnie wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja spowodowała zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki. Pogląd ten znajduje wprost zastosowanie w niniejszej sprawie, z jednym wszakże zastrzeżeniem, że w tym przypadku przepisy prawa materialnego nie stały na przeszkodzie w realizacji wniosku skarżącego. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji uprawnia do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu jednorodzinnego tym policjantom w służbie stałej, którzy nie otrzymali lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Przepis art. 95 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wyłącza prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem i do uzyskania zastępczej formy świadczenia tych policjantów, którzy posiadają taki lokal lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Należy również powołać uzasadnieniu uchwały NSA z 24.04.2009 r., sygn. I OPS 7/08, w której stwierdzono, że nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy (ONSAiWSA 2009 r. nr 4, poz. 66). Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela w pełni pogląd zawarty w tezie uchwały, będąc nim związany na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. Jednakże, zdaniem Sądu, zacytowanego w zaskarżonym wyroku fragmentu uzasadnienia uchwały nie można odnieść do tej sprawy stosując przepis prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Kiedy na skutek błędnego pouczenia udaremniono policjantowi odpowiednio wczesne złożenia wniosku, pozbawienie go jedynie z przyczyn formalnych należnego świadczenia nie da się pogodzić ani z celem, dla którego świadczenie ustawodawca przewidział, ani z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Wykładnia dokonana przez organy narusza wynikającą z powołanego przepisu Konstytucji zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7.02.2001 r., sygn. K 27/00). Nie do pogodzenia z konstytucyjną zasada sprawiedliwości społecznej jest różnicowanie uprawnień funkcjonariusza Policji i pozbawienie go przewidzianych w ustawie świadczeń tylko dlatego, że działając w zaufaniu do organu postąpił on zgodnie z pouczeniem organu i złożył wniosek po terminie wynikającym z przepisów ustawy o Policji. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali, czy faktycznie doszło do błędnego pouczenia skarżącego w sposób przedstawiany przez niego w odwołaniu oraz skardze i następnie, biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sądu, wyda stosowne rozstrzygnięcie. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.