II SA/Bd 437/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej oddala skargę. Rozkazem personalnym Nr [...] (pkt 2) z dnia [...] stycznia 2016 r. na podstawie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn. zm.) oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.1299) Komendant 1 Regionalnej B. L. w W. odmówił szer. M. J. (zwanemu dalej "skarżącym") zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Skarżący pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku: regulujący- radiotelefonista (OO034000500060)- drużyna regulacji ruchu-pluton regulacji ruchu-dowództwo 1 kompania regulacji ruchu. W odwołaniu od powyższego rozkazu skarżący wniósł o jego uchylenie oraz zarzucił zaskarżonemu rozkazowi naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez: niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie niezbędnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy (art. 7 Kpa); niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, gdyż nie powiadomiono go o terminie i czasie zapoznania się z aktami sprawy i możliwości składania wniosków oraz zastrzeżeń (art. 10 Kpa). Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji organ wojskowy wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego -kopia opinii służbowej za 2015 r. z dnia [...] października 2015 r.- skarżący w dniu [...] października 2015 r. uzyskał ogólną ocenę dostateczną z opinii służbowej. Od powyższej opinii nie wniósł on odwołania do wyższego przełożonego. Tym samym opinia służbowa stała się prawomocna. Organ uprawniony do zawarcia kontraktu ze skarżącym kierował się przesłankami wynikającymi z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z art. 15 ust. 3 cytowanej ustawy, warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny, co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej przez skarżącego wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w okresowej opinii służbowej, nie wykazało naruszenia obowiązujących przepisów prawa zarówno w zakresie przeprowadzonej procedury kadrowej jak i formy oraz treści rozkazu personalnego. Odnosząc się do zarzutu o niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów organ stwierdził na podstawie notatki służbowej z dnia [...].12.2015 r. z rozmowy informacyjnej, w związku z wystąpieniem o zawarcie kontraktu na pełnienie służby terminowej, że zainteresowany miał możliwość wypowiedzenia się w sprawie, w obecności dowódcy kompanii, dowódcy plutonu oraz podoficera ds. personalnych kompanii. Z notatki wynika, że w sprawach podnoszonych w odwołaniu nie zgłaszał żadnych uwag i wniosków. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz rozkazu personalnego organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że opinia wydana była przez przełożonego, który nie pozwolił mu zapoznać się z jej treścią. Nie został także pouczony o przysługujących mu środkach odwoławczych. Poczuł się zastraszony, zwłaszcza że powiedziano mu, iż odwołanie nie będzie rozpatrywane przez etatowego dowódcę plutonu tylko zastępującego go sierż. N. . Zauważył, że opinia jest niska, ponieważ jak mu tłumaczono długo był poza jednostką z powodu oddelegowania. Skarżący podał, że organy zupełnie pominęły fakt, że do tej pory zawsze był opiniowany na oceny dobre. Poza tym przedstawił organom pozytywną opinię z okresu pełnienia służby w magazynie uzbrojenia, ale została ona zupełnie pominięta. Żadne argumenty i dowody zgłaszane przez niego nie zostały przez organy dopuszczone. Zdaniem skarżącego przed wydaniem decyzji nie został pouczony w trybie art. 10 Kpa o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych i zgłoszonych żądań, w związku z tym nie miał wiedzy, jakie dowody w postępowaniu zostały zgromadzone i nie mógł w tym zakresie wnieść uwag ani złożyć wniosków. W odpowiedzi na skargę Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że odpowiada ona prawu. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. oraz poprzedzający ją rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Komendanta 1 Regionalnej B. L. w W. w sprawie odmowy zawarcia ze skarżącym kolejnego kontraktu. Zgodnie z treścią art. 15 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 z późn. zm., dalej zwana "ustawą"), - żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej może wystąpić również dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz służby kontraktowej pełni kontraktową służbę wojskową. Warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny, co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. Stosownie natomiast do przepisu § 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1299, dalej zwane "rozporządzeniem"), w przypadku wniesienia przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego. Powołany powyżej § 15 rozporządzenia nie ustanawia żadnych przesłanek, którymi powinien kierować się dowódca jednostki wojskowej przy rozstrzyganiu, czy udzielać zgody na zawarcie kontraktu, czy też jej odmówić. W orzecznictwie sądowym jednoznacznie przyjmuje się, że decyzja w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu albo odmowy jego zawarcia ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Oceniając charakter prawny decyzji uznaniowej należy mieć na względzie, że zakres uznania jest wyznaczony prawem i celem, dla jakiego dane przepisy lub instytucje zostały ustanowione. W orzecznictwie podkreśla się również, że żaden przepis materialnego prawa administracyjnego w trybie administracyjnym nie przyznaje skarżącemu prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu zawodowej służby wojskowej, stąd złożenie wniosku przez skarżącego w tym przedmiocie, nie jest dla organu wiążące (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1348/05 i 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1655/11, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych jest to, by żołnierze zawodowi w trakcie trwania kontraktu byli w pełni dyspozycyjni i sprawni oraz wykonywali powierzone im zadania rzetelnie i profesjonalnie. Tak dalece idący prymat interesu publicznego nad interesem jednostki w tej dziedzinie jest w pełni usprawiedliwiony i zrozumiały. Dlatego też przepisy prawa nie tworzą w tym zakresie żadnych roszczeń ani gwarancji kolejnego zatrudnienia. Warunkiem koniecznym w procesie wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie jest zapoznanie się organu podejmującego decyzję z opinią dowódcy jednostki wojskowej. Taki wymóg wynika wprost z przepisu § 15 ust. 1 powołanego rozporządzenia (por. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., III SA/Łd 661/13, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, iż ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1355) zmieniony został art. 15 ustawy, poprzez dodanie ust. 3, zgodnie z którym warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. Zatem obecnie uznaniowość decyzji w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu została znacznie ograniczona poprzez konieczność uzyskania przez żołnierza oceny dobrej z ostatniej opinii służbowej. A contrario, nieuzyskanie przez żołnierza, co najmniej opinii dobrej w ostatniej opinii służbowej uniemożliwia zawarcie z nim kolejnego kontraktu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący w ostatniej opinii służbowej uzyskał ocenę dostateczną, zatem Komendant 1 Regionalnej B. L., wydając rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2016 r., prawidłowo odmówił zawarcia ze skarżącym kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy żołnierz zawodowy podlega corocznemu opiniowaniu służbowemu, które przeprowadza się w okresie od dnia 15 sierpnia do dnia 15 października. Od opinii wydanej w dniu [...] października 2015 r. skarżący nie wniósł odwołania. Dlatego też zgodnie z art. 26 ust. 13 ustawy opinia służbowa, stała się ostateczna. Na uwagę zasługuje fakt, że w dniu [...] października 2015 r. skarżący składając podpis odnośnie doręczenia opinii został pouczony o środku odwoławczym. Zdaniem Sądu zarzuty, dotyczące przedmiotowej opinii nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową (art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." i art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych)). Zatem zarówno przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i rozwiązania systemowe wykluczają badanie prawidłowości (rzetelności) oceny opiniowanego żołnierza zawodowego przy sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2732/12, publikowany - http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Organom nie można, zatem zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego i tym samym naruszenia prawa. Wydany rozkaz spełnia przy tym wymogi decyzji administracyjnej wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Postępowanie było prowadzone we właściwym trybie i przez właściwe organy. Sąd nie stwierdził też innych uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego rozkazu z obrotu prawnego (art. 145, art. 146 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.). Za niezasadny należy uznać zarzut nieprzeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie doszło również do naruszenia zasady zaufania z art. 8 k.p.a. Organy orzekające zgromadziły materiał dowodowy wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, który następnie został przeanalizowany i w sposób prawidłowy oceniony, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na tej podstawie prawidłowo uznano, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, dają podstawę do wydania rozstrzygnięcia odnośnie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego zarówno przez organ wojskowy I jak i II instancji, co uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów i dowodów. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, OSP 2007, z. 3, poz. 26, odpowiednio uchwała siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 66), że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy, więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa wynikającego z tej regulacji nie znajduje uzasadnienia przede wszystkim również dlatego, że skarżący nie wykazał jakich konkretnych czynności procesowych nie mógł w związku z tym uchybieniem organu dokonać. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.