II SA/Bd 439/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. A. K. z [...] grudnia 2023r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. Ł. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] Burmistrz M. A. K. odmówił M. Ł. ("Skarżącemu") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką D. Ł.. Wydane rozstrzygnięcie organ uzasadnił nieziszczeniem się w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność matki skarżącego datuje się od dnia [...] czerwca 2013 r. W następstwie wniesionego od powyższej decyzji odwołania - w którym Skarżący zakwestionował wydane rozstrzygnięcie organu I instancji, zarzucając brak uwzględnienia, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego ("TK") z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części normy z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę ze względu na moment powstania niepełnosprawności - Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności za wadliwą uznał podstawę odmowy przyznania świadczenia przyjętą przez organ I instancji. Niemniej jednak, w ocenie SKO, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ w sytuacji Skarżącego, wobec zakresu wykonywanej opieki, nie zachodzi konieczność rezygnacji czy też niepodejmowania zatrudnienia. SKO wyjaśniło przy tym, że dokonując ustaleń w tym zakresie wzięło pod uwagę w szczególności treść wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2024 r. (prawidłowo: 2023 r.) oraz oświadczenia Skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r. Z dowodów tych, jak wskazało, wynika natomiast, że matka Skarżącego jest samodzielna w czynnościach zapewniających egzystencję (samodzielnie się porusza, ubiera się, je, przygotowuje posiłki, wykonuje czynności higieniczne), a czynności wykonywane przez Skarżącego (pomoc w wizytach u lekarza, zakup leków i żywności, sprzątanie, dowóz na rehabilitację) to czynności niewymagające zaangażowania w zakresie czasowym uniemożliwiającym podjęcie pracy. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że Skarżący posiada brata, który także zobowiązany jest do realizacji obowiązku alimentacyjnego, z którego nie zwalnia go praca zawodowa czy też miejsce zamieszkania. SKO wskazało również, że z uwagi na wiek osoby niepełnosprawnej, nie zachodzą w sprawie przesłanki uprawniające do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, formułując zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącego oraz, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącego, a sprawowaniem opieki nad matką. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w jego ocenie organ II instancji formułując tezy wskazane w decyzji, nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował faktu sprawowania opieki i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez Skarżącego. Skarżący podkreślił, że organ pominął szereg czynności wykonywanych przez niego podczas opieki nad matką (m.in. pomoc w ubieraniu się, przygotowywanie posiłków, pomoc przy zabiegach higienicznych), wykluczając czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Jednocześnie, jak wskazał, SKO nie podważyło wynikającej z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed organem I instancji, potrzeby sprawowania przez Skarżącego całodobowej i kompleksowej opieki nad matką i nie przedsięwzięło w tym zakresie żadnej inicjatywy dowodowej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podnosząc, że z wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2023 r. wynika co innego, niż sugeruje Skarżący. Wskazano tam bowiem, że w ocenie pracownika socjalnego Skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia by opiekować się matką. Ponadto Kolegium podkreśliło, że ustalenia dokonane przez pracownika socjalnego nie korelują z częstotliwością i czasem wykonywania poszczególnych czynności opiekuńczych wskazanych przez Skarżącego. Wskazało też, że czynności takie jak pranie, sprzątanie, podawanie leków, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów mogą z powodzeniem być wykonywane poza godzinami pracy. Wobec tego zdaniem Kolegium zakres sprawowanej opieki nie wyklucza możliwości podejmowania zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola Sądu przeprowadzona w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływanej jako "p.p.s.a") wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. W pierwszej kolejności wskazać należy, mając na względzie treść wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznającego art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, że Sąd w całości podziela stanowisko organu II instancji, iż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić w przedmiotowej sprawie podstawy do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Przepis ten bowiem w następstwie ww. wyroku TK we wskazanym zakresie utracił przymiot konstytucyjności i wobec tego kryterium momentu powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie wieku określonego w tym przepisie należy pominąć. Przechodząc zaś do głównej osi sporu, która w niniejszej sprawie dotyczy zakwestionowanej przez SKO podstawowej przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki, wskazać należy, że stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki" – "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej". Powyższy zwrot użyty przez ustawodawcę oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku pojęć ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z treści i celu przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż aby można było mówić o opiece musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie, skoro sprawowana opieka została przez ustawodawcę nierozerwalnie związana z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że sprawowana opieka, jej zakres, ma uniemożliwiać wykonywanie pracy zarobkowej, zatem musi zachodzić między nimi, tj. sprawowaną opieką i niemożnością wykonywania pracy zarobkowej związek przyczynowo-skutkowy, jak właściwie wywnioskowało to SKO z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą, długotrwałą opiekę osobom niepełnosprawnym, nie z powodu samej okoliczności sprawowania opieki, lecz ze względu na okoliczność, że przez sprawowaną opiekę osoby te znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do niewykonywania pracy zarobkowej. Organ rozpatrując wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, każdorazowo zobligowany jest do podjęcia stosownych czynności w celu ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Istotnym jest ponadto, że wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań (M. Wierzbowski, Zasady ogólne (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2000, s. 19). Organ przed rozstrzygnięciem sprawy powinien zatem przeprowadzić wszelkie możliwe dowody, aby wyjaśnić jej okoliczności, tak aby być pewnym, iż ustalenia dokonane na podstawie zebranych dowodów są zgodne z rzeczywistym i aktualnym stanem faktycznym. Jeśli zaś w toku postępowania pojawiłaby się obiektywna wątpliwość, która doprowadziłaby ostatecznie do wydania decyzji negatywnej, to tym bardziej koniecznym jest jak najwnikliwsze ustalenie stanu faktycznego oraz wyjaśnienie stronie powodów oraz motywów podjętego przez organ rozstrzygnięcia, do czego obliguje art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniana już zasada prawdy obiektywnej koreluje ponadto z treścią przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wedle których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena stanu faktycznego w danej sprawie powinna odbywać się na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym, przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz, 1970, s. 156). Zakończenie postępowania wyjaśniającego na etapie, gdy nie ustalono jeszcze rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie przesłanek, od których spełnienia zależy możliwość przyznania wnioskodawcy świadczenia, a w sprawie nadal pozostają wątpliwości co do tych przesłanek lub też niewyjaśnienie w uzasadnieniu niejednoznacznych okoliczności sprawy, od których uzależniona jest możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, są więc w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że Skarżący nie spełnia wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, ponieważ zakres sprawowanej przez niego opieki nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zarobkowej. SKO w uzasadnieniu wyjaśniło, że powyższe stanowisko oparło przede wszystkim na ocenie pracownika socjalnego, wyrażonej w protokole z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego. Z oceny tej wynika, że Skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia aby opiekować się matką, ponieważ zakres sprawowanej przez niego opieki umożliwia mu podjęcie pracy. Analiza akt administracyjnych doprowadziła jednak Sąd do przekonania, że powyższe stanowisko SKO w okolicznościach sprawy, jest nieuzasadnione z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych jej aspektów. Dostrzec należy bowiem, po pierwsze – że w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza A. K. z dnia [...] października 2022 r. [...] (k. 11 akt adm. organu I instancji), którą przyznano Skarżącemu świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Przy czym, na gruncie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania (w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego) oprócz dołączenia do akt administracyjnych ww. decyzji, pominięto zupełnie okoliczność pobierania przez Skarżącego powyższego świadczenia i to w okresie bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Specjalny zasiłek opiekuńczy Skarżącemu przyznano bowiem od [...] listopada 2022 r. do [...] października 2023 r., natomiast wniosek o świadczenie pielęgnacyjnego złożył on [...] listopada 2023 r. Zauważyć należy przy tym, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [...]. Z przytoczonej regulacji wynika, że także w przypadku tego rodzaju świadczenia, warunkiem jego przyznania jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W zaskarżonej decyzji SKO w żaden sposób nie wypowiedziało się dlaczego w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego uznano, że spełniona została przesłanka niewykonywania przez skarżącego pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jego matką, a dla potrzeb weryfikacji uprawnienia skarżącego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przyjęto już, że ten związek przyczynowy pomiędzy niewykonywaniem pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nie zachodzi. Kwestia ta wymaga wyjaśnień organu, a brak odniesienia się przez SKO w zaskarżonej decyzji do powyższego, stanowi o naruszaniu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 11 k.p.a. Ponadto dostrzec należy, że organ I instancji, mimo że ostatecznie odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia z uwagi na przesłankę z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – co jak już wyżej wykazano było wadliwe - to jednak w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyraził stanowisko, że w jego ocenie opieka sprawowana przez Skarżącego nad matką jest na tyle intensywna i absorbująca, że wyklucza możliwość aktywności zawodowej osoby sprawującej opiekę. Podobne stanowisko wyraził również Skarżący w toku postępowania, wskazując, że stan matki się pogarsza oraz podkreślając, że matce ciężko jest się pogodzić z tym, że w tylu rzeczach dnia codziennego wymaga pomocy i wstydzi się tego (zob. oświadczenia Skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r. – k. 6 akt adm. organu I instancji). Przy czym, to ostatnie stwierdzenie, może być istotne w kontekście oceny ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego. Należy bowiem zauważyć, że podczas wywiadu Skarżący był nieobecny, a w domu była jedynie jego matka. Wobec tego wnioski pracownika socjalnego oparte były w głównej mierze na rozmowie przeprowadzonej z matką Skarżącego. W protokole z wywiadu pracownik ten w części dotyczącej jego wniosków, wskazał, że matka Skarżącego jest samodzielna i nie wymaga pomocy w zakresie uniemożlwiającym aktywność zawodową jej opiekuna. Oświadczenie Skarżącego, w którym podkreślił on, że matka wstydzi się tego, że wymaga pomocy w czynnościach dnia codziennego i nie może się z tym pogodzić, może zatem podważać poprawność ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego pod nieobecność Skarżącego - co zdaniem Sądu wymaga jednoznacznego wyjaśnienia przez organ. Ponadto odnieść należy się również do kolejnej przeszkody dla przyznania wnioskowanego świadczenia na którą uwagę zwróciło SKO, tj. na fakt posiadania przez matkę Skarżącego jeszcze jednego syna, który nie jest zwolniony z obowiązku alimentacyjnego. Ogólna argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie była co do zasady prawidłowa, ale jednak – co należy podkreślić – nieosadzona w realiach przedmiotowej sprawy. Żaden z organów nie poczynił bowiem w toku postępowania ustaleń odnoszących się do brata Skarżącego z perspektywy możliwości współpartycypowania w opiece nad niepełnosprawną matką, które to ustalenia uznać należy za konieczne, tym bardziej jeśli możliwość pomocy brata w opiece nad matką zostaje uznana za jedną z przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu dopiero po zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego w powyższym zakresie, organy będą mogły ocenić czy faktycznie brat skarżącej jest w stanie wywiązać się obiektywnie ze swojego obowiązku alimentacyjnego, w taki sposób by Skarżący mógł podejmować aktywność zawodową. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie powyższe aspekty, na które Sąd zwrócił uwagę, a więc: przyznanie Skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę decyzją wydaną ok. rok wcześniej; pozytywną ocenę związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką wyrażoną przez organ I instancji w toku niniejszego postępowania; kwestię oświadczeń Skarżącego podważających poprawność negatywnej oceny pracownika socjalnego, po przeprowadzonym pod nieobecność Skarżącego wywiadzie środowiskowym oraz niezweryfikowanie sytuacji życiowej brata Skarżącego – stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, które pozwoli na jednoznaczną ocenę czy w zaistniałych okolicznościach, po stronie Skarżącego zachodzą przesłanki umożliwiające przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Brak wyjaśnienia i ustosunkowania się przez SKO do ww. istotnych okoliczności sprawy stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 kpa i w zw. z art. 140 kpa, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i właściwej oceny wyrażonej w niej przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę organy odniosą się do wszystkich wyszczególnionych przez Sąd okoliczności, co znajdzie wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa