II SA/Bd 444/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 listopada 2008r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję S. G. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od W. na rzecz skarżącego [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. II SA/Bd 444/08 Uzasadnienie Prezydent G. działając w imieniu gminy - Miasto G. wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., wystąpił do Starosty G. o wywłaszczenie na rzecz gminy - Miasto G. prawa własności przysługującego J. D. do gruntu położonego w G. przy ul. W., oznaczonego jako działki nr [...] o powierzchni 0,0494 ha i nr [...] o powierzchni 0,1573 ha, zapisanego w księdze wieczystej nr [...] w Sądzie Rejonowym w G. We wniosku podano, że wymienione działki stanowią grunt rolny niezabudowany, z pozostałościami konstrukcji o tunelach foliowych. J. D. jest właścicielem zabudowanej nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni 1,5654 ha. Grunty objęte wnioskiem znajdują się na obszarze, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony jest symbolem 3K- WC/GP - teren lokalizacji obiektów węzła drogowego i drogi w klasie GP oraz koncentracji usług związanych z obsługą ruchu drogowego. Ponadto we wniosku podano, że Gmina przystąpiła do realizacji inwestycji publicznej pod nazwą "Budowa trasy średnicowej w G. - Etap I" Podano również, że od 2004 r. Gmina czyniła starania o nabycie w drodze umowy od J. D. całego gospodarstwa wraz z zabudowaniami jednak z uwagi na wygórowane żądania właściciela rozmowy zakończyły się niepomyślnie. Wobec tego przeprojektowano przebieg trasy ograniczając zakres inwestycji i pierwszą pisemną propozycję wykupu tylko części nieruchomości Gmina złożyła [...] września 2006 r. Natomiast ostateczna propozycja nabycia gruntów stanowiących działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 2067 m² za cenę [...].000,00 zł została złożona właścicielowi na spotkaniu w Urzędzie Miejskim, a następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. ale J. D. propozycji nie przyjął. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Starosta wyznaczył dwumiesięczny termin do zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży na rzecz gminy - Miasto G. W piśmie tym zaznaczono, że po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, który upływa z dniem [...] września 2006 r., nastąpi wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy nastąpiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dniem doręczenia stronie zawiadomienia tj. z dniem [...] września 2006 r. Wobec konieczności ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości do dokonania jej wyceny Starosta postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego Pana A. Ś. Rzeczoznawca, majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2006 r. określił wartość rynkową wywłaszczanej części nieruchomości według stanu na dzień [...] września 2006 r. i poziom cen z [...] października 2006 r., na kwotę [...] zł ([...] zł za 1 m²). Starosta G. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz gminy - Miasto G., z przeznaczeniem na cel publiczny – pod drogę gminną, części nieruchomości położonej w G. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie 69 jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0494 ha i nr [...] o powierzchni 0,1573 ha, stanowiącej własność J. M. D., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w Sądzie Rejonowym w G. i ustalił z tytułu tego wywłaszczenia odszkodowanie w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji Pan J. D. wniósł odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji ustalający wysokość odszkodowania z tytułu orzeczonego wywłaszczenia nie ocenił zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy z wyceny nieruchomości przyjęty za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania zawierał błędy. Starosta G. rozpatrując ponownie wniosek Prezydenta G. z dnia [...] lipca 2006 r. o wywłaszczenie części nieruchomości stanowiącej własność J. D., decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz gminy - Miasto G., z przeznaczeniem na cel publiczny - pod drogę gminną, części nieruchomości położonej w G. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie 69 jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0494 ha i nr [...] o powierzchni 0,1573 ha, stanowiącej własność J. M. D., ustalił z tytułu tego wywłaszczenia odszkodowanie w wysokości [...] zł wskazał, iż odszkodowanie zostanie wypłacone w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlegać będzie wykonaniu. Od powyższej decyzji Starosty G. odwołał się Pan J. D. i wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wraz z zaleceniem wykonania nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę. Uzasadniając swoje odwołanie J. D. podał, że organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę wywłaszczenia części nieruchomości oraz ustalenia z tytułu tego wywłaszczenia odszkodowania, nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego dotyczących operatu szacunkowego z wyceny nieruchomości. Starosta oparł swoje rozstrzygnięcie na zakwestionowanym przez organ odwoławczy operacie szacunkowym biegłego A. Ś. uzupełnionym jedynie o aneks z dnia [...] września 2007 r. Aneks jest integralną częścią operatu szacunkowego z dnia [...] października 2006 r., a więc operatu, którego wadliwość została przez organ odwoławczy stwierdzona. Zdaniem strony pomimo sporządzenia aneksu przedmiotowy operat w dalszym ciągu zawiera błędy, a część aneksu dotycząca ustalenia wartości nieruchomości metodą porównawczą nie odbiega w niczym od zakwestionowanych przez organ odwoławczy wcześniejszych ustaleń biegłego w tym przedmiocie. Powielone zostają te same błędy w zakresie niedostatecznego opisu porównanych nieruchomości. Materiał porównawczy zgromadzony przez biegłego ograniczał się jedynie do transakcji zakupu gruntów pod drogi publiczne, pominięto natomiast okoliczność, iż przedmiotowe działki są również przeznaczone pod koncentrację usług związanych z obsługą ruchu drogowego. Zdaniem strony takie docelowe przeznaczenie nieruchomości zwiększa jej wartość i powinno być brane pod uwagę. Z uwagi na ujawnione błędy operatu szacunkowego uzasadniony był wniosek o sporządzenie nowej wyceny przez innego biegłego. Uzasadniając zarzut w kwestii podstawy wywłaszczenia nieruchomości strona wskazała na przepis art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podniosła, że przepis ten "wymaga, aby po stronie wnioskującego wywłaszczenie był skonkretyzowany i jednoznaczny zamiar wykorzystania nieruchomości na określony cel publiczny", a w sprawie okoliczność ta nie występuje. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu 26 kwietnia 2000 r. przez Radę Miejską G. uchwałą Nr XVIII/43/00, w ramach jednostki bilansowej o symbolu 3 K-WC/GP, pod budowę węzła drogowego drogi i klasy GP przewiduje "obszar obejmujący całość działki [...], a nie tylko wydzieloną w projekcie podziału część, obejmującą działkę [...] i działkę [...] ". Strona uważa, organ pierwszej instancji błędnie ustalił zakres wywłaszczenia, że realizacja węzła drogowego drogi klasy GP jest niemożliwa na terenie wywłaszczanej części nieruchomości z uwagi na wymogi techniczne dla przebiegu dróg tej klasy. J. D. utrzymał, że określony "enigmatycznie" w decyzji Starosty cel publiczny "pod drogę gminną", nie odpowiada ustaleniom planu w zakresie przeznaczenia na cel publiczny. Wojewoda [...] rozpatrując wniesione odwołanie, nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy działu III - rozdział 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 112 ust. 1 tej ustawy przepisy rozdziału 4 stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Podstawę do wywłaszczenia stanowi decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w ust. 3 art. 112 zapisano, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Celem publicznym w myśl art. 6 pkt 1 w/w ustawy jest między innymi wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. W ocenie Wojewody zarzut strony, że wnioskodawca wywłaszczenia poprzez brak jednoznacznej koncepcji realizacji inwestycji, a także istnienia wątpliwości czy w ogóle inwestycja będzie realizowana i w jakim kształcie, nie wykazał, iż wywłaszczenie nieruchomości jest niezbędnie, nie jest zasadny. Podobnie jak i zarzut, że organ pierwszej instancji wywłaszczając część nieruchomości, a nie całą, podzielił stanowisko wnioskodawcy, który w zaawansowanym stadium realizacji inwestycji, już po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę, zmienił koncepcję realizacji inwestycji. Wskazany przepis wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego warunkuje położeniem nieruchomości na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne lub objęciem jej decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, nie nakłada natomiast na wnioskodawcę wywłaszczenia posiadania jednej koncepcji realizacji inwestycji, czy też obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego przed wystąpieniem z takim wnioskiem. Nie można podzielić stanowiska strony, że wnioskodawca nie wykazał, iż wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego. Działki nr [...] i nr [...] w obrębie 69 położone przy ul. W., stanowiące własność J. D. znajdują się na terenie jednostki bilansowej o symbolu 3K - WC/GP - "Teren lokalizacji obiektów węzła drogowego i drogi w klasie GP oraz koncentracji usług związanych z obsługą ruchu drogowego". W jednostce tej przewiduje się realizację węzła drogowego łączącego ulicę L., K., W. i Ł. z projektowaną trasą średnicową w klasie GP oraz na pozostałym terenie lokalizację parkingów dla pojazdów ciężarowych i osobowych, usług handlowych, gastronomicznych, warsztatów, stacji paliw itp. W myśI art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczyć nieruchomość można jedynie na cel publiczny. Zgodnie z art. 6 ust. 1 celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Z powyższego wynika, że materialna przesłanka wynikająca z w/w art. 112 ust. 3 została spełniona jedynie do tej części nieruchomości, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana jest pod drogę, natomiast wywłaszczeniem nie możne być objęta ta część nieruchomości, która jest przewidziana na przykład pod stacje paliw, warsztaty czy usługi handlowe i gastronomiczne, gdyż nie są to obiekty celu publicznego. Pozostała część nieruchomości nie objęta wnioskiem o wywłaszczenie może być wykupiona we wskazanym przez stronę trybie, tj. art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile zachodzi sytuacja określona w tym przepisie. Z przepisu tego wynika, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. W rozpatrywanym przypadku było by to nabycie w drodze umowy cywilnej na rzecz gminy - Miasto G. Jeżeli Gmina nie chciałaby wykupić tej części nieruchomości strona może zwrócić się do sądu rejonowego, którego orzeczenie jest wiążące dla Gminy. Wywłaszczenie własności nieruchomości w myśl przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej (art. 128 ust. 1). Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 129 ust. 1). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 1 i 2). Stosownie do art. 134 w/w ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W myśl art. 135 ust. 1-3 w/w ustawy, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu tej wartości oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość części składowych. Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust 2-4. Wartość rynkową nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 w/w ustawy stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Założenia ustawy zostały uszczegółowione w przepisach wykonawczych, o jakich mowa art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla potrzeb postępowania został sporządzony aneks do operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy oświadczył, ze aneks ten jest integralną częścią operatu szacunkowego z [...] października 2006 r. i stanowi z nim jednolitą całość. W analizie wartość nieruchomości określono na [...] zł. W ocenie organu odwoławczego, opinia zawarta w aneksie do operatu jest w istocie nową wyceną. Podniesiono, że dane wyjściowe oceny i opis przedmiotu oceny nie uległy zmianie. Zmianie uległy ceny nieruchomości. Z tego powodu rzeczoznawca określił nową wartość wywłaszczonej nieruchomości na dzień sporządzenia aneksu. Wartość ta została przyjęta za podstawę do ustaleń wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości. Organ również we własnym zakresie zbadał i ocenił, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość gruntów w maksymalnych granicach cen. Zastrzeżenia skarżącego dotyczące kompetencji biegłego oraz treść i formy opinii- w ocenie organu nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie zachodzi żadna z przesłanek wyłączenia biegłego. Nie podzielono także stanowiska strony, że nieodrzucenie w całości wadliwego operatu a poprzestanie na przyjęciu poprawek dokonanych przez biegłego zawartych w analizie stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego nie wskazują, w jakiej formie mają być dokonywane korekty operatu. Przyjęto, że poprawione i jednocześnie zaktualizowana wycena sporządzona w formie aneksu do operatu może być przyjęta jako dowód w sprawie. Za niezrozumiały uznano zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. J. D. złożył skargę na powyższą decyzję. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Decyzji tej zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w szczególności: 1) Art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyłączenie biegłego- rzeczoznawcy majątkowego A. Ś., który po raz drugi sporządzał opinię przy wydawaniu decyzji organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy 2) Art. 7 K.p.a i art. 77 § 1 K. p. a. poprzez nienależyte rozpatrzenie okoliczności sprawy co doprowadziło do obłędnej oceny, co do rzetelności i prawidłowości operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. Ś. poprzez nieodrzucenie w całości wadliwego operatu a poprzestanie na przyjęciu poprawek dokonanych przez biegłego w tzw. aneksie do operatu. 3) Naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (zdanie drugie) poprzez przyjęcie za prawidłowe pominięcie przez organ pierwszej instancji wytycznych organu odwoławczego- Wojewody [...] dotyczących okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zwłaszcza okoliczności dotyczących oceny przedłożonego przez biegłego operatu szacunkowego będącego podstawą rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. 4) Pominięcie uzasadnionych wniosków strony, co do konieczności wykonania nowego operatu szacunkowego przez innego biegłego, co stanowi naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. II Naruszenie przepisów prawa materialnego szczególności: 1) art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u. o g.n)(Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez niewskazanie w należyty sposób, że wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna do realizacji celu publicznego, wobec braku po stronie wnioskodawcy jednoznacznej koncepcji realizacji inwestycji, a także wobec istnienia istotnych wątpliwości, czy w ogóle inwestycja będzie realizowana a jeżeli tak, to w jakim kształcie. 2) Naruszenie art. 135 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieokreślenie wartości odtworzeniowej nieruchomości, w sytuacji gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie. W uzasadnieniu skargi wskazał na błędy, jakie wytknął Wojewoda w decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego Starosta G. nie wykonał żadnego z zaleceń organu drugiej instancji. Pomimo sporządzenia aneksu przedmiotowy operat w dalszym ciągu zawiera błędy. Znamienne jest, że znaczna część części opisowej aneksu sprowadza się do polemiki biegłego z tezami organu odwoławczego, których biegły nie uznaje. Biegły przyznał się jedynie do konieczności poprawienia błędów rachunkowych, które były aż nadto oczywiste. Część aneksu dotycząca ustalenia wartości nieruchomości metodą porównawczą nie odbiega w niczym od zakwestionowanych przez organ odwoławczy wcześniejszych ustaleń biegłego w tym przedmiocie. Powielone zostają te same błędy w zakresie niedostatecznego opisu porównywanych nieruchomości, przyjętych uwag korygujących i braku uzasadnienia przyjętych wartości. Zawarta w aneksie wycena oparta jest na zaledwie dwóch transakcjach porównawczych pochodzących z 2005 r. i jednej tyko transakcji ze stycznia 2007 r. Pozostaje to w sprzeczności z ustaleniami biegłego dotyczącymi wzrostu cen nieruchomości, jakie miały miejsce w drugim półroczu 2006 r. i pierwszym półroczu 2007 r. Pominięto okoliczność, iż przedmiotowe działki są również przeznaczone pod koncentrację usług związanych z obsługą ruchu drogowego. I takie docelowe przeznaczenie nieruchomości, zwiększające jej wartość powinno być brane pod uwagę. W postępowaniu nie rozważono również kwestii czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa wart. 135 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem wyceny powinno być urządzone od podstaw gospodarstwo, ogrodnicze jako całość, a nie działka gruntu oderwana od jej funkcji i przeznaczenia. W operacie szacunkowym będącym podstawą decyzji wywłaszczeniowej i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, będącej przedmiotem niniejszej skargi, biegły pomija całkowicie ten aspekt sprawy. Wywłaszczanie części nieruchomości jako gołej działki pod drogę jest manipulacją. Stanowisko biegłego, iż nieruchomość nie jest użytkowana rolniczo, a naniesienia na gruntach nie mają istotnej wartości, można uznać za cyniczne, albowiem to na skutek zamiarów inwestycyjnych gminy Miasta G. została wygaszona produkcja w gospodarstwie. Pozyskanie gruntów pod budowę Trasy Ś. miało nastąpić do końca 2004 r. W wyniku wywłaszczenia skarżący traci swój warsztat pracy, źródło utrzymania, utracił możliwość uzyskania również renty strukturalnej, ponieważ w trakcie procedur związanych z wykupem uległy zmianie przepisy. Skarżący podniósł także, że w sposób nieuzasadniony odrzucono jego wniosek o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego. Skrżący podnosi, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 K.p.a. Zgodnie z art. 84 § 2 K.p.a., biegły podlega wyłączeniu na zasadach i trybie określonym w art. 24. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu wskazanej decyzji. Przepis powyższy stosuje się odpowiednio do biegłego. Materialno-prawną podstawą wywłaszczenia nieruchomości jest niezbędność realizacji na tej nieruchomości określonego w przepisach celu publicznego. Zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Przepis powyższy wymaga, aby po stronie wnioskującego wywłaszczenie był skonkretyzowany i jednoznaczny zamiar wykorzystania nieruchomości na określony cel publiczny. W niniejszej sprawie okoliczność powyższa nie występuje, co zostało całkowicie pominięte przez organy obu instancji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wywłaszczenia na cel publiczny nie wystarcza samo określenie tego celu w planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji lokalizacyjnej, lecz również wykazanie realnego zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XVIII/43/00 Rady Miejskiej G. z dnia 26 kwietnia 2000 r. w ramach jednostki bilansowej o symbolu 3. K- WC/GP pod budowę węzła drogowego drogi klasy GP przewidują obszar obejmujący całość działki [...], a nie tylko wydzieloną w projekcie podziału cześć działki [...] i działkę [...]. Pod cel publiczny plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje, nie część nieruchomości, jak to błędne ustalił organ pierwszej instancji, lecz jej całość. Ponadto celem publicznym określonym w planie nie jest budowa jakiejkolwiek drogi gminnej, lecz budowa węzła drogowego drogi klasy GP. Realizacja węzła drogowego drogi klasy GP z oczywistych względów jest niemożliwa na terenie wywłaszczonej części nieruchomości z uwagi na wymogi techniczne dla przebiegu dróg tej klasy (GP), zwłaszcza ze względu na wymagany promień łuków i zakrętów. Inwestor dysponuje zatwierdzonym projektem budowlanym i ostatecznym pozwoleniem na budowę przewidującym budowę zjazdu na całej nieruchomości skarżącego z wyburzeniem istniejących budynków w tym budynku mieszkalnego. Jest to jedyny miarodajny dokument urzędowy określający zakres i kształt inwestycji, która w znacznej części jest już wykonana. Nie można się, zatem zgodzić ze stanowiskiem Wojewody, że pozostała część nieruchomości przewidziana jest w planie pod usługi związane z obsługą ruchu drogowego, funkcja ta dotyczy, bowiem terenu wykraczającego poza granice nieruchomości skarżącego i nie jest objęta zatwierdzonym projektem łącznicy zjazdowej. Określony enigmatycznie w decyzji wywłaszczeniowej "pod drogę gminną" nie odpowiada, zatem ustaleniom planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny. Skarżący podniósł, że inwestor na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w G. z [...] listopada 2008 r. utracił tytuł prawny do wyłącznego władania działką nr [...] obr 69 zajętą pod budowę drogi średnicowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, co jednak nie oznacza, że Sąd podzielił wszystkie argumenty zawarte w skardze. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu proceduralnego mianowicie art. 21 § 1 pkt 5 w związku z art. 84 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy ocenić, że zarzut ten nie jest trafny. Przepis art. 84 § 2 kpa stanowi, że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadka. Wskazany przez skarżącego art. 24 § 1 pkt 5 kpa wiąże wyłącznie pracownika organu administracji publicznej z braniem udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten jest adresowany do pracownika organu administracji publicznej, a nie biegłego. Biegły nie jest pracownikiem organu administracji publicznej. Nie bierze także udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Biegły rzeczoznawca jest osobowym źródłem dowodowym, który dostarcza środka dowodowego w postaci opracowanej przez siebie opinii. Celem przepisu art. 21 § 5 K.p.a. było dążenie do wyeliminowania sytuacji, w których pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający już wyrobiony pogląd na sprawę, byłby niejako determinowany swoimi poglądami przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (wyrok Sądu Najwyższego z 6 marca 2002 r. sygn. II RN 15/01 opublikowany OSNP z 2002 r. Nr 18 , poz. 423). Dalsze zarzuty skargi związane są z nieprawidłową oceną operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. Ś. – nieodrzuceniem tego operatu, niewykonania przez organ pierwszej instancji wytycznych organu odwoławczego Wojewody [...] oraz pominięcie uzasadnionych wniosków strony co do konieczności wykonania nowego operatu szacunkowego przez innego biegłego. W pierwszej kolejności należy nawiązać do wskazówek, jakich udzieli organ II instancji (art. 138 § 2 K.p.a.) organowi pierwszej instancji. Wojewoda [...] w decyzji z [...] maja 2007 r. powołał się na obowiązujące w tym zakresie przepisy. W myśl art. 130 ust. 2 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie ustala się według wartości rynkowej nieruchomości po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Przy uwzględnieniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, sposób wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W ocenie organu II instancji opis transakcji wybranych do porównania jest zbyt ogólny i nie pozwala na ocenę, czy nieruchomości te spełniają kryteria nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Operat nie zawiera uzasadnienia przedstawionych wartości. Opis nieruchomości (położenie w strefie peryferyjnej miasta, lokalizacja ogólna przeciętna, dobra lokalizacja szczegółowa) pozostaje w sprzeczności z jego stwierdzeniem dotyczącym charakterystyki nieruchomości w aspekcie cen rynkowych. Ponadto w obliczeniu wartości gruntów, na str. 13 dostrzeżono inne błędy (organ nie podał jednak jakie). W ocenie organu odwoławczego nie można ustalić, czy wartość nieruchomości zajętej pod drogę jest taka, jaką podał rzeczoznawca majątkowy. Skarżący podnosi, że Starosta G. nie wykonał żadnego z powyższych zaleceń. Sąd nie podziela aż tak daleko idącego stwierdzenia, nie mniej jednak podnoszone zarzuty, co do operatu szacunkowego należy uznać za trafne. Za koniecznością sporządzenia nowego operatu przemawia także to, że między datą jego sporządzenia (operat [...] październik 2006 r., aneks [...] września 2008 r.) a datą wydania decyzji przez organ I instancji ([...] stycznia 2008 r.) i drugiej instancji [...] kwiecień 2008 r.) minął pewien okres czasu, w którym ceny nieruchomości mogły ulec zmianie. Oczywiście zawsze będzie istniał pewien okres czasu między sporządzeniem operatu szacunkowego a wydaniem decyzji, nie mniej jednak w sytuacji zmieniającego się rynku nieruchomości należy dążyć do tego, aby okres ten był jak najkrótszy. Przepis art. 130 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) określa, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Oznacza to, że odszkodowanie ustala organ, a opinia rzeczoznawcy majątkowego jest środkiem dowodowym i podlega ocenie. Ustalając odszkodowanie należy także mieć na uwadze przepis art. 21 ust. 2 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), który przewiduje, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 2005 r. P 25/02 wskazano, że "słuszne odszkodowanie" - to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Błędy rachunkowe zawarte w operacie szacunkowym stawiały pod znakiem zapytania wartość dowodową operatu szacunkowego, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji. Skarżący z kolei wskazał na ubogi materiał porównawczy przyjęty przez rzeczoznawcę uzasadniony małą ilością transakcji porównawczych. Należy podzielić pogląd skarżącego, że nie zwalnia to biegłego z rzetelnego poszukiwania transakcji porównawczych z innych porównywalnych rynków. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie w treści § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), który stanowi, że przy określeniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. W aneksie do operatu, które organy uznały za prawidłowy, przyjęto wartość nieruchomości na kwotę [...] zł, natomiast w operacie szacunkowym przyjęto kwotę [...] zł. Aneks nie może zastąpić operatu szacunkowego albowiem odszkodowanie, zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Rozdział 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zatytułowany "Sposób sporządzania, forma i treść operatu szacunkowego" nie przewiduje możliwości sporządzenia aneksu do operatu. Mowa jest jedynie (§ 58) o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego. W orzecznictwie sądowym wyrażono już pogląd, że aneks do operatu, który jest tylko dodatkowym pismem dołączonym do głównego dokumentu lub załącznikiem, nie jest opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA w Warszawie z 13 lipca 2007 r. I SA/Wa 550/07), nie mniej jednak w warunkach rozpatrywanej sprawy należy sporządzić nowy operat szacunkowy i przez innego rzeczoznawcę. Wywłaszczana działka jest przeznaczona pod drogę publiczną i należy ocenić, że jest to fragment ogólnego zadania inwestycyjnego określonego jako "teren lokalizacji obiektów węzła drogowego i drogi w klasie GP oraz koncentracji usług związanych z obsługą ruchu drogowego – nakaz lokalizacji węzła drogowego łączącego ulice L., K., W. i Ł. z projektowaną trasą średnicową w klasie GP". Z akt sprawy nie wynika, aby na terenie wywłaszczonym planowane były usługi związane z obsługą ruchu drogowego. Zgodnie z art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczeniem może być objęta cala nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem objęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. W świetle tego unormowania nie znajduje uzasadnienia żądanie skarżącego, aby przedmiotem wyceny było urządzone od podstaw gospodarstwo ogrodnicze jako całość. Jak trafnie podniósł organ II instancji wartość odtworzeniową określa się wówczas, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie. W badanym przypadku taka okoliczność nie zachodzi i tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten mówi o sposobach rozstrzygnięcia środka odwoławczego, adresowany jest do organu II instancji i organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję przepisu tego nie naruszył. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewskazanie w należyty sposób, że wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego, wobec braku po stronie wnioskodawcy jednoznacznej koncepcji realizacji inwestycji, a także wobec istnienia istotnych wątpliwości czy w ogóle inwestycja ta będzie realizowana. Przepis art. 112 ust. 3 stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Postawiony zarzut jest, zatem nieadekwatnym do treści przywołanego przepisu. Przepis ten mówi o warunku wywłaszczenia, natomiast zarzut skarżącego dotyczy zastrzeżeń, co do realizacji inwestycji. Nie budzi wątpliwości, że wywłaszczenie w powyższej sprawie następuje w celu realizacji celu publicznego. Koncepcja realizacji tego celu jest kwestią inwestora. Przepisy rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decydujące znaczenie ma, zatem "cel publiczny" i tym kontekście przepis art. 112 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera innych warunków. Ocena, czy inwestycja jest możliwa czy nie, nie należy do skarżącego, a do inwestora. Dla dokonania wywłaszczenia nie jest konieczne, aby istniał projekt realizacji inwestycji. Warunku takiego nie zawierają przepisy art. 112 – 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 116 określający wymogi wniosku o wywłaszczenie. Uznając, zatem skargę za słuszną w części związanej z operatem szacunkowym, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji i nie pozbawiając strony środków odwoławczych oraz przy uwzględnieniu, że zarzuty związane z operatem szacunkowym dotyczą również decyzji pierwszoinstancyjnej, także decyzję organu I instancji.