II SA/Bd 445/13

Dnia 19 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] A. S. – M. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu oddala skargę. Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazał Firmie M. z siedzibą w B. wstrzymanie użytkowania terenu wykorzystywanego przez Firmę jako punkt składowania, przeładunku i sortowania węgla na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym B., gmina B. i zobowiązał Firmę M. z siedzibą w B. do wystąpienia w terminie do dnia [...] grudnia 2012 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do zmiany zagospodarowania działki. Za strony postępowania uznano M. z siedzibą w B., jako użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] oraz Starostę B., będącego w posiadaniu przedmiotowej działki w imieniu Skarbu Państwa. O prowadzonym postępowaniu poinformowano faktycznego użytkownika działki na przedmiotowym terenie - firmę s. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że na przedmiotowej działce odbywa się składowanie, przeładunek i sortowanie węgla, a zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, odwołanie od ww. decyzji złożyła spółka s., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Odwołująca wniosła o przeprowadzenie dowodu w trybie art. 136 k.p.a. w postaci przesłuchania w charakterze świadków - rzeczoznawcy majątkowego R. K., D. K. i G. B. - członków zarządu Przedsiębiorstwa P. "P. – B." S.A. z siedzibą w B. koło B. na okoliczność zabudowy nieruchomości z dnia [...] listopada 2011 r., tj. przed jej nabyciem przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. (błędnie oznaczoną jako wydaną w dniu [...] lutego 2012 r.) Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 28, art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Dalej podał, że inwestor ma prawo do zagospodarowania terenu, jeżeli jednak nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, natomiast osoby trzecie mają prawo ochrony własnego interesu prawnego. W sytuacji jednak, gdy zmiana zagospodarowania nastąpiła bez wymaganych decyzji administracyjnych, ochrona bezprawnych działań inwestora jest w istocie bezprawiem. Swoboda działalności gospodarczej nie jest też wartością bezwzględną, mającą pierwszeństwo przed innymi wartościami konstytucyjnie chronionymi. Prowadzenie działalności gospodarczej musi odbywać się zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, do których należą obowiązki zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana zagospodarowania terenu i w konsekwencji prowadzenie działalności gospodarczej w sposób sprzeczny z przepisami ustawy nie może podlegać ochronie prawnej. Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie toczy się na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Art. 59 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wskazał również, że art. 59 ust. 3 powołanej ustawy przewiduje dwa rodzaje sankcji za dokonanie bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zmian zagospodarowania terenu, nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wybór jednej z wymienionych sankcji ma charakter uznaniowy i winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uzasadniony. Z uzasadnienia tego powinno wynikać zaś, że wspomniany wybór został dokonany z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki określone w art. 59 ust. 3 ustawy, organ jest zobowiązany do wydania jednego z dwóch rozstrzygnięć w nim wymienionych. Nie jest z kolei dopuszczalna sytuacja, w której właściciel lub użytkownik wieczysty terenu dokonuje bezprawnych zmian zagospodarowania działek, a organ administracji ignoruje takie zachowanie. W ocenie organu odwoławczego, Wójt Gminy B. nie podjął wszelkich działań w kierunku zgromadzenia materiału dowodowego sprawy. Organ I instancji nie ustalił w prawidłowy sposób stron postępowania. Podał przy tym, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. W rozpatrywanym przypadku zaś nie wyjaśniono, w jakiej roli w postępowaniu występowała skarżąca spółka, nie będąca ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym B. Organ wyjaśnił, że art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z normą prawa materialnego, czego nie wykazano w toku postępowania. Już z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że skarżąca spółka jest jedynie faktycznym użytkownikiem. Organ podniósł, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ustalenia, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu i czy zmiana ta nastąpiła bez wymaganych decyzji. Akta sprawy nie zawierają wystarczających dowodów potwierdzających dokonanie takiej zmiany i wydanie decyzji administracyjnej w takiej sytuacji wskazuje, że w toku prowadzonego postępowania nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym dopuszczono się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, organ odwoławczy zalecił, by Wójt Gminy B. ponownie rozpatrując sprawę ustalił, jaki był ostatnio faktyczny stan zagospodarowania działki zgodny z prawem. Mapy winny być oryginalne, bądź poświadczone za zgodność z oryginałem ich kopie. Zauważył, że w aktach sprawy znajduje się kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia [...] maja 2002 r. mogąca potwierdzać inne zagospodarowanie przedmiotowej działki niż w chwili obecnej. Kopia mapy nie może jednak stanowić dowodu w sprawie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nieistotne zaś dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie stanu zagospodarowania działki w dniu lub przed dniem jej sprzedaży, jeżeli odpowiada stanowi obecnemu. Warunkiem zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy jest samo dokonanie takiej zmiany, nawet przed sprzedażą. Konsekwencje nielegalnej zmiany dokonanej przez poprzedniego właściciela lub użytkownika wieczystego ponoszą aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści. Ponadto, bez znaczenia dla sprawy są ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż studium nie przesądza o zagospodarowaniu terenu i jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła M. w B. wnosząc o uwzględnienie wniesionej skargi przez uchylenie decyzji SKO w B. Decyzji zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że co do zasady zgadza się z rozstrzygnięciem, jednak wniesienie skargi jest konieczne, z uwagi na stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, z którego wynika, że "nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie stanu zagospodarowania działki w dniu lub przed dniem jej sprzedaży, jeżeli odpowiada stanowi obecnemu". Zdaniem skarżącej w powyższym zakresie organ błędnie we wskazanej części zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wskazanie organowi administracji publicznej w jaki sposób powinien interpretować obowiązujące przepisy prawa. Skarżąca podniosła przy tym, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjnej winien ograniczyć się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ drugiej instancji nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez orzeczenie organu pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen niezbędnych przy wydawaniu orzeczeń podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. Zdaniem skarżącej wskazania organu odwoławczego dotyczą interpretacji przepisów prawa materialnego, co nie powinno mieć miejsca i stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, w ocenie skarżącej, dokonana w zaskarżonej decyzji wykładnia przepisów i wskazówki udzielone organowi pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy są niedopuszczalne. Zdaniem strony, postępowanie wyjaśniające powinno dotyczyć również poprzedników prawnych, od których została nabyta nieruchomość. Skarżąca nabyła bowiem nieruchomość zagospodarowaną w odpowiedni sposób, co pozwalało jej prowadzić określoną działalność gospodarczą na nieruchomości. Podmiot, od którego nastąpiło nabycie praw do nieruchomości prowadził na jej terenie działalność o takim samym bądź zbliżonym charakterze, co było zgodne z ówczesnymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Oznacza to, że w ramach postępowania wyjaśniającego powinno dojść do ustalenia, kiedy doszło do aktualnego zagospodarowania i czy to zagospodarowanie było zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero bowiem, gdy taka zmiana była niezgodna z obowiązującymi przepisami dopuszczalne byłoby nałożenie obowiązków wynikających z przepisu 59 ust. 3 ustawy w przeciwnym wypadku prowadzone postępowanie byłoby bezprzedmiotowe, co skutkowałoby obowiązkiem jego umorzenia. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasową argumentację wyrażoną w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). którą uchylona została w całości decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2012 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia sprowadza się do oceny, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo uznało, że doszło do spełnienia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja Wójta Gminy B. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest również, czy Kolegium przekazując sprawę, wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, Kolegium słusznie wywiodło, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Inwestor ma prawo do zagospodarowania terenu, jeżeli jednak nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, natomiast osoby trzecie mają prawo ochrony własnego interesu prawnego. W sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania nastąpiła bez wymaganych decyzji administracyjnych, ochrona bezprawnych działań inwestora jest w istocie bezprawiem, a zmiana zagospodarowania terenu i w konsekwencji prowadzenie działalności gospodarczej w sposób sprzeczny z przepisami ustawy nie może podlegać ochronie prawnej. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 2 cytowanego artykułu, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Art. 59 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: • wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo • przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy rzeczywiście na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym B., gm. B. miała miejsce zmiana zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., trafnie wskazało, powołując się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, w szczególności na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1750/10, w którym przyjęto cytując: "Jak podnosi się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1485/07, publ. LEX nr 530486) na tle użytego przez ustawodawcę zwrotu: "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2..." powstaje wątpliwość, czy art. 59 ust. 3 można stosować w odniesieniu do każdego z dwóch typów zmiany zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 59 ust. 2 ustawy, tj. zarówno do: 1) zmiany, która nie wymaga pozwolenia na budowę, jak i do 2) zmiany tymczasowej, jednorazowej, trwającej do roku, czy też - wyłącznie do tej ostatniej. Niezależnie od wykładni językowej i systemowej, które, jak się wydaje, nie dają podstaw do ograniczenia stosowania tego przepisu, wyłącznie do owej tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, wykładnia funkcjonalna przesądza za szerokim stosowaniem tego przepisu. Należy bowiem zauważyć, że w przypadku braku decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy nie zostanie wydane pozwolenie budowlane - stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę musi być dołączona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, budowa obiektu budowlanego bez decyzji o warunkach zabudowy, a nadto bez pozwolenia budowlanego spowoduje zastosowanie art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane. W sytuacji natomiast, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu nie wymagająca pozwolenia na budowę regulacja Prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania. Organy administracji muszą jednakże posiadać możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany takiego zagospodarowania." Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela trafność powyższego poglądu. Decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter uznaniowy. Przepis ten daje organowi możliwość wyboru jednej z sankcji za dokonanie bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zmian zagospodarowania terenu, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też wybór jednego z alternatywnych rozstrzygnięć art. 59 ust. 3 winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uzasadniony z zachowaniem wymogów procesowych wynikających z art. 7 k.p.a., to jest z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie Sądu, organ I instancji przy wydawaniu decyzji naruszył przepisy postępowania w sposób istotny, opierając rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym. Przede wszystkim organ nie ustalił, czy rzeczywiście doszło na spornej działce do zmiany zagospodarowania terenu. Zabrakło ustaleń w zakresie zagospodarowania terenu z okresu przed nabyciem nieruchomości przez stronę skarżącą. Niezbędne było dokładne wyjaśnienie, czy w miejscu obecnie prowadzonego składu węgla istniał inny skład o innym zakresie działalności gospodarczej. Niezbędne jest ustalenie przez organ, czy utwardzenie obecnie istniejącego terenu działki płytami betonowymi istniało również w okresie przed nabyciem nieruchomości. W nadesłanych do Sądu aktach sprawy oznaczonych teczka nr [...] znajdują się dokumenty zgromadzone przez organ I instancji po wydaniu zaskarżonej decyzji, z których wynika, że na spornej działce była prowadzona działalność polegająca na zbieraniu odpadów poprzez ich składowanie. W miejscu spornej działki "M." Sp. z o.o. prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów (decyzja Starosty B. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...]). Udzielając zezwolenia w przedmiocie zbierania odpadów ww. organ na str. 5 uzasadnienia powyższej decyzji uznał, że nie ma konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu lub zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, zasadne jest zalecenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby podczas ponownego rozpatrywania sprawy Wójt Gminy B. ustalił, jaki był ostatnio faktyczny stan zagospodarowania działki zgodny z prawem, wykorzystując wszelkie możliwe dowody w sprawie. Racjonalna jest również wskazówka, aby w przypadku map były one oryginalne, ewentualnie poświadczone za zgodność z oryginałem ich kopie, gdyż w aktach sprawy (strona [...] akt) znajduje się np. kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia [...] maja 2002 r. mogąca potwierdzać inne zagospodarowanie przedmiotowej działki niż w chwili obecnej. Należy z tego względu zweryfikować powyższa kopię mapy, która nie może stanowić dowodu w sprawie. W ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., że nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie stanu zagospodarowania działki w dniu lub przed dniem jej sprzedaży, jeżeli odpowiada stanowi obecnemu. Warunkiem zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest nielegalna zmiana zagospodarowania terenu przez aktualnego właściciela lub użytkownika wieczystego, lecz samo dokonanie takiej zmiany, nawet przed sprzedażą. Konsekwencje nielegalnej zmiany dokonanej przez poprzedniego właściciela lub użytkownika wieczystego ponoszą aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści. Uzasadnienie w powyższym zakresie mieści się w obowiązku zawarcia zaleceń przez Kolegium w związku ze zdaniem drugim art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ma rację Kolegium wywodząc, że bez znaczenia dla sprawy są ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż studium nie przesądza o zagospodarowaniu terenu i jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Niezgodność aktualnego zagospodarowania terenu działki z postanowieniami poprzednio obowiązującego planu miejscowego także nie przesądza o tym, że dokonano kiedykolwiek niezgodnej z prawem zmiany zagospodarowania terenu. Działka mogła być zagospodarowana w inny sposób, co niekoniecznie musiało naruszać prawo. W tych okolicznościach sprawy skarga jest zasadna. Słusznie organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania w świetle art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezbędne jest wskazanie prawidłowo adresata decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu z jednoczesnym wyznaczeniem terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Bezsporne jest, że adresatem decyzji wydanej na podstawie powyższej normy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. W rozpatrywanym przypadku nie wyjaśniono, w jakiej roli w postępowaniu występowała skarżąca spółka, nie będąca ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w obrębie ewid. gminy B. Z powyższego względu, w ocenie Sądu, Kolegium kierując się zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadnie wskazało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powyższego względu słusznie Kolegium zwróciło uwagę na przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. "Przede wszystkim należy wskazać, że "pojęcie interesu prawnego", mimo, że nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi w doktrynie. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, czego nie wykazano w żaden sposób w toku postępowania. Już z treści zaskarżonej decyzji wynika, że skarżąca spółka jest jedynie faktycznym użytkownikiem. Kolegium prawidłowo uznało, że z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jest ustalenie, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu i czy zmiana ta nastąpiła bez wymaganych decyzji. Akta sprawy nie zawierają wystarczających dowodów potwierdzających dokonanie takiej zmiany i wydanie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji wskazuje się jednoznacznie, że w toku prowadzonego postępowania nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym dopuszczono się naruszenia przepisów procesowych, a zwłaszcza art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to zaś obligowało Kolegium do uchylenia podjętego rozstrzygnięcia przez organ I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, jak w sentencji wyroku.