II SA/Bd 446/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2016 r., Nr [...], Burmistrz na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 i art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 1 i 4 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej powoływana jako u.p.s. lub ustawa), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz.1058) i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, orzekł o odmowie przyznania M. L. świadczenia z pomocy społecznej w formie pieniężnej - zasiłku celowego na zakup żywności. Jak wynika z uzasadnienia, wnioskodawca nie wskazał stałego miejsca pobytu, w związku z czym niemożliwe było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym i uniemożliwia rozpatrzenie wniosku. Zdaniem organu, odmowa podjęcia współdziałania poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jednoznaczna z negatywnym załatwieniem sprawy. Brak możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pomimo ustalenia dochodu z umowy zlecenia, powoduje niemożność ustalenia faktycznej sytuacji socjalno-bytowej i majątkowej wnioskodawcy. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu M. L. podniósł, że w rażący sposób godzi ona w wynikającą z Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywateli do organów państwa i narusza ich bezpieczeństwo. Odwołujący się wskazał, że czynnie współdziałał z pracownikiem socjalnym, wielokrotnie informował o swojej sytuacji bytowej oraz przedstawiał i dostarczał wszelkie wymagane dokumenty i zaświadczenia. Informował również pracownika socjalnego o przewidywanych miejscach swojego pobytu i tam proponował przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Odwołujący się podniósł, że jego wzrok jest na tyle słaby, że nie pozwala mu na przeczytanie przedkładanych do podpisu dokumentów. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 39 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, bowiem wydana została zgodnie z obowiązującym prawem. Zasiłek celowy, przyznania którego domaga się odwołujący się, jest świadczeniem, przyznanie którego ma charakter uznaniowy. Uzyskanie tego świadczenia nie zależy zatem wyłącznie od spełnienia obowiązkowego, ustawowo wymaganego kryterium dochodowości wynikającego z art. 8 u.p.s. (wspólnego dla świadczeń z pomocy społecznej) i jednego z kryteriów wskazanych w art. 7 u.p.s. (np. sieroctwa, bezrobocia, niepełnosprawności, przemocy w rodzinie, bezradności, zdarzenia losowego itp.). Uzasadnienie decyzji uznaniowej w przedmiocie zasiłku celowego powinno zawierać wyczerpującą i rzetelną analizę okoliczności mających wpływ na wydane rozstrzygniecie, w tym wskazanie i analizę okoliczności, które spowodowały odmowę przyznania pomocy lub ograniczenie jej zakresu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji z uwagi na to, że odwołujący się zatajał źródła dochodu (praca na umowę zlecenie), składał w tym zakresie nieprawdziwe oświadczenia, jak również systematycznie odmawiał przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego wynik pozwoliłby realnie ocenić jego sytuację życiową, nie miał innego wyboru w zakresie rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem odwołującego się, że organ I instancji działa bezprawnie i narusza tym samym konstytucyjne zasady równości i bezpieczeństwa obywatela. Organ wskazał ponadto, że aby przeprowadzić wywiad środowiskowy z świadczeniobiorcą pomocy społecznej należy uczynić to w miejscu, w którym istnieje centrum życiowe wnioskodawcy. W jego braku kieruje się wnioskodawcę do schroniska dla osób bezdomnych. Tylko bowiem wywiad przeprowadzony w takim miejscu da organowi prawdziwy, rzetelny obraz sytuacji osobistej, majątkowej i rodzinnej, wnioskującego o pomoc. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. SKO wskazało, że osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych - w postaci np. zasiłku celowego, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Zdaniem organu, odwołujący się swoją postawą uniemożliwia udzielenie mu wsparcia. Organ stwierdził również, że odwołujący się nie chce podjąć próby wyjścia z trudnej sytuacji życiowej, jest bowiem osobą w wieku produktywnym, legitymuje się średnim wykształceniem technicznym, nie choruje przewlekle, nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności i nie jest osobą zarejestrowaną jako bezrobotna, ponieważ kontynuuje zatrudnienie (umowa zlecenie na okres od [...].01.2016 r. do [...].03.2016 r.). W związku z powyższym odwołujący się nie spełnia przesłanek obligujących organ do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Sądu M. L. podniósł, że od ośmiu lat leczy się psychiatrycznie. W tym czasie przebywał na zwolnieniach lekarskich, świadczeniach rehabilitacyjnych i na rencie. Zażywa ponadto silne leki psychotropowe. Skarżący podniósł, że od 2015 r. jest osobą bezdomną, pozostającą na utrzymaniu Ośrodka Pomocy Społecznej. Nie ma środków na poniesienia kosztów utrzymania, zakupu leków i alimentów płaconych na trójkę dzieci. Organ w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., którą Burmistrz odmówił skarżącemu przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie pieniężnej - zasiłku celowego na zakup żywności. Zasiłek celowy, o przyznanie którego wnioskował skarżący, stanowi świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 39 u.p.s. W myśl art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z kolei zgodnie z ust. 2 art. 39, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści art. 39 ust. 1 wynika, że omawiane świadczenie nie jest obligatoryjnie przyznawane przy spełnieniu określonych w ustawie kryteriów, a jedynie "może być" przyznane. Może zatem zostać ono przyznane fakultatywnie, ale nie musi, nawet w sytuacji, w której kryteria przyznania świadczenia zostaną spełnione. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w kwestii zasiłku celowego zapada w ramach uznania przyjmującego postać decyzji administracyjnej. Uznanie administracyjne, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie stanowi o dowolności organu w rozstrzygnięciu o sprawie. Decyzja w przedmiocie świadczenia, przyznanie którego zależy od uznania właściwego organu administracji publicznej, jest decyzją, która musi zostać przez organ należycie uzasadniona. Przyznanie zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1058). W myśl tych regulacji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, stanowiącej tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga, że ustalenie spełnienia wyżej wskazanych wymogów określonych w ustawie o pomocy społecznej możliwe jest dopiero po zweryfikowaniu przez organ sytuacji rodzinnej, osobistej i majątkowej wnioskodawcy. Ustalenie okoliczności istotnych dla kwestii przyznania świadczenia możliwe jest natomiast wyłącznie przy ścisłej współpracy wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Współpraca świadczeniobiorcy z organem warunkowana jest jednym z celów pomocy społecznej, jakim jest aktywizacja osoby wymagającej pomocy. Pomoc społeczna bowiem nie wiąże się z wyręczaniem osób w realizacji ich potrzeb, ale polega na udzieleniu wsparcia motywującego je do samodzielnego zaspokajania własnych potrzeb. Współdziałanie wnioskodawcy wiąże się ze współpracą z organem, przedkładaniem wszelkich niezbędnych dokumentów, udzielaniem informacji i wyjaśnień. Współdziałanie rodzi po stronie wnioskodawcy określone obowiązki, przede wszystkim obowiązek aktywnego dbania o dwoje interesy i wykazania, że przyznana pomoc nie będzie polegać na rozdawnictwie i wyręczaniu beneficjenta w rozwiązywaniu jego problemów bytowych, a także obowiązek wykazania, że spełnia ustawowe przesłanki pozwalające na przyznanie mu świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niniejszej skarżący nie dochował obowiązku współpracy z organem w kwestii ujawnienia swojego źródła dochodu, co stało się przyczyną odmowy przyznania świadczenia. Wniosek ten Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela. Jak wynika z akt sprawy, w znajdującym się w nich (strony nienumerowane) oświadczeniu złożonym w dniu [...] grudnia 2015 r. (a więc w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia) pod rygorem odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233 § 1 i 2 k.k. skarżący stwierdził, że: "prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe; nie posiada żadnego źródła dochodu; prac dorywczych nie podejmuje, na dzień dzisiejszy odmawia umieszczenia w schronisku dla osób bezdomnych, nie posiada żadnego stałego miejsca pobytu, nie wie gdzie spędzi dziś noc". Jak natomiast wynika z informacji z dnia [...] stycznia 2016 r. udzielonej przez Powiatowy Urząd Pracy, skarżący podjął zatrudnienie od [...].10.2015 r. w Administracji Domów Mieszkalnych sp. z o.o. Akta zawierają ponadto kopie umowy zlecenia o świadczenie usług sportowych z zakresu wykonywania czynności ratownika wodnego zawartej w dniu [...].10.2015 r. do dnia [...].12.2015 r. oraz umowy zlecenia o świadczenie usług sportowych z zakresu wykonywania czynności ratownika wodnego zawartej w dniu [...].01.2016 r. do dnia [...].03.2016 r. (dokumenty potwierdzające powyższe okoliczności znajdują się w aktach sprawy II SA/Bd 448/16). Obowiązek współdziałania z organem, o którym mowa w art. 4 u.p.s., zakłada w pierwszej kolejności przedkładanie prawdziwych informacji, jak natomiast wynika z art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym (...) w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do m.in. odmowy przyznania świadczenia. Skarżący obowiązany był do udzielania prawdziwych i rzetelnych informacji, czego nie uczynił. Brak współpracy skarżącego w kwestii ujawnienia dochodu, a wręcz ich zatajanie, jest samoistną przesłanką do odmowy przyznania mu świadczenia w oparciu o art. 11 ust. 2 u.p.s. Podkreślić należy, że środki przekazywane na pomoc społeczną są środkami publicznymi i muszą być wydawane w sposób wyważony i przemyślany. Przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej musi się odbywać na podstawie rzetelnie ustalonych i prawdziwych informacji, do udostępnienia których zobligowany jest wnioskodawca, organ zobowiązany jest natomiast do potwierdzenia danych przedłożonych przez wnioskodawcę. Informacje udzielone przez skarżącego są informacjami nieprawdziwymi, a ich nieprawdziwość nie jest efektem błędu, lecz świadomego działania skarżącego. Niewyjaśniona sytuacja majątkowa skarżącego spowodowana brakiem jego współpracy z organem jest zatem w niniejszej sprawie kluczowym argumentem przemawiającym za negatywnym rozpatrzeniem jego wniosku o przyznanie świadczenia. Sytuacja ta dodatkowo nie mogła zostać ustalona w oparciu o rodzinny wywiad środowiskowy. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (...) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W ocenie Sądu jednak brak współdziałania z pracownikiem organu w tym zakresie nie może sam w sobie stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, że sam fakt niemożności podania przez skarżącego jego miejsca pobytu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może stanowić samoistną przesłankę do odmowy przyznania mu świadczenia. Nie można bowiem wykluczyć zaistnienia takich sytuacji losowych, że konkretna osoba wnioskująca o świadczenie z zakresu pomocy społecznej może znajdować się w takiej sytuacji od niej niezależnej, iż nie posiada żadnego miejsca pobytu i wskutek tego nie może go podać. W niniejszej sprawie jednak ten brak wskazania przez skarżącego jego miejsca pobytu w świetle zatajenia informacji dotyczących jego dochodów pozwala na przyjęcie założenia, że również w tym zakresie skarżący celowo uniemożliwia organowi ustalenie jego rzeczywistej sytuacji majątkowej i osobistej. W tym miejscu należy podkreślić to, że skarżący odmawia przyjęcia proponowanej mu pomocy w postaci umieszczenia w schronisku dla bezdomnych. Odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, czy też rezygnacja z podejmowania prób wykorzystania własnych możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej, stanowi samodzielną podstawę prawną odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej (vide np. wyrok WSA w Gliwicach z 26.03.2015 r., IV SA/Gl 565/14, LEX nr 1676969). Reasumując, Sąd uznał, że organ nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.), co uzasadniało, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalenie skargi.