II SA/Bd 446/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] stycznia 2022r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. L. (Skarżącej) od Wójta Gminy T. z [...] stycznia 2022r. nr [...], odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; przywoływana dalej jako "u.ś.r.") - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak przytoczono, wnioskiem z [...] stycznia 2022 r., Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy w T. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad bratem. Odmawiając opisaną wyżej decyzją prawa do wnioskowanego świadczenia organ pierwszej instancji powołał się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. uznając, że Skarżąca nie spełniła warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na ustalone prawo do emerytury rolniczej. Od powyższej decyzji Skarżąca odwołała się, bowiem opiekuje się bratem i nie pobiera już emerytury, gdyż z niej zrezygnowała na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w pierwszym rzędzie zauważył, że według art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne między innymi nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury (pkt 1 lit a). Dalej organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy wynika, iż Skarżąca sprawuje opiekę nad bratem, który jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie wystąpiła jednak okoliczność, która nie pozwoliła na przyznanie przez organ pierwszej instancji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem, a mianowicie, przeszkodę w uwzględnieniu wniosku Skarżącej stanowi fakt, że przysługuje jej niezbywalne prawo do emerytury. Organ ustalił, że decyzją z [...] grudnia 2021r. KRUS wstrzymał Skarżącej wypłatę emerytury rolniczej od [...] stycznia 2022r. w związku z ubieganiem się przez nią o wypłatę korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad bratem. SKO stanęło jednak na stanowisku, iż brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych i ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyłącza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Organ wywodził następnie, iż dla wskazania momentu, od którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na ww. okoliczność, istotne jest zwrócenie uwagi na fakt, że na gruncie ubezpieczeń społecznych zasadne jest rozróżnienie sytuacji nabycia prawa od sytuacji ustalenia prawa do emerytury. Wydanie decyzji ustalającej prawo do emerytury powoduje ziszczenie się negatywnej przesłanki nieprzysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie SKO osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie ma możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z systemu ubezpieczeń społecznych i z ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym świetle organ wyjaśnił, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest złagodzenie po stronie opiekuna skutków ryzyka socjalnego w postaci konieczności zaniechania aktywności zarobkowej i zawodowej, pomimo pozostawania w wieku produkcyjnym. Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba zdolna do pracy, rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, świadczenie to ma jej częściowo zrekompensować utracony zarobek. Dlatego, jak wskazało SKO, zasadnie przyjęto w ustawie, że osoby w wieku poprodukcyjnym, w stosunku do których ziściło się ryzyko emerytalne nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zasadniczym kryterium wyróżnienia i funkcjonowania w systemie ubezpieczeń w systemie zabezpieczenia społecznego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz konieczność rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia z powodu sprawowania takiej opieki, w sytuacji zdolności i gotowości podjęcia pracy (wiek produkcyjny). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, SKO opowiedziało się za literalną interpretacją przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stwierdziło finalnie, że posiadanie przez Skarżącą prawa do emerytury stanowi przesłankę uniemożliwiającą przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Tej przesłanki negatywnej nie konwaliduje zaś okoliczność zawieszenia wypłaty emerytury. W skardze wniesionej do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. L. wniosła o uwzględnienie jej wniosku albowiem sprawowana opieka nad bratem uniemożliwia jej podjęcie pracy celem "dorobienia" do niskiej emerytury przyznanej przez KRUS. W odpowiedzi organ podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 26 września 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 22 sierpnia 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczeniami rodzinnymi w rozumieniu wymienionej ustawy (art. 2 pkt 2) są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określa przepis art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełniania w tej dacie wszystkich przesłanek warunkujących jego uzyskanie, a więc zaistnienia zarówno tych pozytywnych (art. 17 ust.1 u.ś.r.) jak i braku negatywnych, wymienionych w art.17 ust. 5 u.ś.r. Jak wynika bowiem z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - w sytuacji gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zdaniem Sądu, w świetle ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych, jednak całkowite wykluczenie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna uzyskującego dużo niższą emeryturę?, a tym samym pozbawienie pomocy rodziny, która obarczona jest dodatkowymi kosztami związanymi z opieka? nad osoba? z niepełnosprawnos?cia? oraz pozbawienie pomocy wymagaja?cego opieki niepełnosprawnego członka rodziny, stanowi nieproporcjonalne zróz?nicowanie w obre?bie osób, które nie podejmuja? lub rezygnuja? z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym krewnym. W omawianej materii Skład orzekający w pełni aprobuje takie rozwiązanie omawianej kwestii, które znalazło odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1944/21, z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1799/2, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, w których Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 266), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego orz w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury rolniczej na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem mającym zastosowanie na mocy art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), prawo do emerytury rolniczej może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. W realiach rozpatrywanej sprawy Skarżąca przestawiła wraz z wnioskiem decyzję KRUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury rolniczej na jej wniosek z uwagi na dokonanie wyboru korzystniejszego świadczenia. Tym samym uznać trzeba – odmiennie niż przyjęły organy - że odpadła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury rolniczej. Z tego względu odmowa przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na nieprawidłowo zinterpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. narusza prawo, co w konsekwencji spowodowało konieczność wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego obu decyzji administracyjnych na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. W ramach ponownie prowadzonego postępowania, w aspekcie zbadania spełnienia przesłanek prawnych do przyznania spornego świadczenia, organ administracji publicznej orzekający w sprawie uwzględni powyższą ocenę prawną Sądu dotyczącą wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. i przeprowadzi niezbędne czynności w celu rozpatrzenia wniosku strony Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.