II SA/Bd 447/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 7 i 39 w związku z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), odmówił w wyniku rozpatrzenia dwóch wniosków E. L. z dnia 19 lutego 2009 r., przyznania jej zasiłku celowego na zakup żywności, na pokrycie kosztów energii za styczeń i luty, na zakup 2 ton węgla, szyby, odzieży oraz na dożywianie. Wnioski te motywowała brakiem dochodów z gospodarstwa rolnego, bowiem go nie użytkuje. Organ wskazał, że podstawą negatywnego rozpatrzenia wniosków był brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym, w sytuacji, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji w toku postępowania strona odmawiała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz nie przedłożyła na wezwanie organu stosownych dokumentów, które umożliwiłyby analizę i ocenę jej sytuacji życiowej, zdrowotnej i dochodowej. Ponadto organ ustalił, że strona nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna, posiada gospodarstwo rolne o pow. 2,22 ha (przeliczeniowych 0,3595 ha) oraz zamieszkuje wraz z synem D., wobec którego orzeczono umiarkowany stopień niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera rentę socjalną w wysokości 478,38 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. W uzasadnieniu decyzji jednak podkreślono przede wszystkim również, że podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony podjęto próbę zawarcia kontraktu socjalnego celem zarejestrowania jej w urzędzie pracy jako bezrobotnej, lecz wnioskodawczyni nie wyraziła na to zgody, z góry stwierdzając, iż rejestracja jej nie pomoże, bo i tak nie otrzyma żadnej oferty pracy. Organ podniósł również, że strona nie przedłożyła żadnego zaświadczenia, z którego wynikałby brak możliwości podjęcia pracy z powodów zdrowotnych, a jednocześnie nie wykazała woli współpracy z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w L. celem rozwiązania swojej sytuacji życiowej. Z jej postawy w trakcie przeprowadzonego postępowania wynika, iż oczekuje jedynie na pomoc socjalną bez jakiegokolwiek wysiłku ze swej strony w celu poprawy sytuacji życiowej. Dodatkowo organ wskazał, że niewiarygodne jest twierdzenie wyżej wymienionej o prowadzeniu odrębnych gospodarstw z synem wobec faktu wspólnego zamieszkiwania z nim w budynku składającym się z pokoju i kuchni, w którym znajduje się kuchenka węglowa i gazowa, tym bardziej że w postępowaniach prowadzonych do czasu osiągnięcie przez niego pełnoletniości zapewniała o prowadzeniu z nim razem gospodarstwa. W odwołaniu od powyższej decyzji E. L. wyraziła swoje niezadowolenie z treści zapadłego w jej sprawie rozstrzygnięcia, podnosząc, iż wnioskowane świadczenie jest jej należne i winno być jej wypłacone. W ocenie odwołującej się Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. okrada ją z jej własnych pieniędzy, a także z pieniędzy syna, bo to on zmuszony jest w konsekwencji łożyć na utrzymanie strony. Stwierdziła ponadto, że nie chce pieniędzy syna i nikt nie ma prawa jej do tego zmuszać, a renta socjalna jest należna synowi, ponieważ jemu także należy się pomoc. W uzupełnieniu odwołania strona załączyła oświadczenie syna, w którym stwierdził, iż nie łoży na utrzymanie matki i nie wyraża na to zgody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że realizacja zadań pomocy społecznej wymaga aktywnej współpracy osoby zainteresowanej, co wyraźnie zaakcentował ustawodawca w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, natomiast z akt sprawy wynika, że skarżąca permanentnie ubiega się o pomoc w formie zasiłków, przy czym nie podejmuje samodzielnie prób rozwiązania swojej trudnej sytuacji życiowej, bowiem w toku rozpatrywanej sprawy nie wykazała gotowości do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym i skorzystania z jego propozycji, które pozwoliłyby przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Odmówiła zawarcia kontraktu socjalnego mającego na celu jej rejestrację w urzędzie pracy jako bezrobotnej i kategorycznie odmówiła tej rejestracji. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że do trudnej sytuacji życiowej strony, w przekonaniu organu odwoławczego, przyczyniła się negatywna postawa skarżącej, skoro nie podejmuje i nie chce podejmować prób samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb bytowych, a roszczeniowy charakter pism odwołującej skłania do stwierdzenia, iż pomoc społeczną traktuje jako trwałe wyręczanie jej w zaspokajaniu tych potrzeb. Organ wskazał również, że z akt sprawy i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż strona skarżąca mieszka wraz z synem w budynku składającym się z pokoju i kuchni, przy czym w odwołaniu wręcz stwierdziła, że syn zmuszony jest łożyć na jej utrzymanie, dlatego też nie można uznać, że ustalenia co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z synem są dowolne. W ocenie organu jakkolwiek strona nie zgadza się z takim ustaleniem to w świetle powyższych okoliczności należy wywieść, iż wraz z synem stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 cyt. ustawy, tj. wspólnie zamieszkują i gospodarują, co powoduje, że w sprawie przekroczone zostało również kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 8 ust. ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, co jednak wobec zaistniałej sytuacji przewidzianej w art. 11 ust. 2 ustawy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie i nie wymaga dalszych rozważań na gruncie art. 41 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję SKO E. L. wnosząc o zmianę decyzji organu na przyznającą jej świadczenie zarzuciła wydanie jej na podstawie błędnej oceny stanu faktycznego i bezpodstawnego ustalenia, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz synem, skutkiem czego, doszło do niesłusznego zawyżenia jej dochodu, mającego wpływ na przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Skarżąca stwierdziła ponadto, że nie dokonała rejestracji w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, ponieważ poszukuje zatrudnienia we własnym zakresie. Do skargi złożyła pismo potwierdzające jej starania o otrzymanie pracy podjęte w dniu 17 marca br. w sklepie [...] we W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, a tym samym nie jest władny orzec o przyznaniu świadczenia. Sąd nie może także oprzeć kontroli na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. W ocenie Sądu, organ odwoławczy podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie poczynił prawidłowe ustalenia stanu faktycznego i wbrew stanowisku skarżącej, dokonał trafnej wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej wydania. Zgodnie z zasadami ogólnymi, wyrażonymi w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pomocy społecznej mają na celu nie tylko umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o świadczenia nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości lecz również wspieranie takich osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Zatem pomoc państwa ma jedynie charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Ponadto potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc nie tylko dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta lecz również mieścić się w możliwościach finansowych organów pomocy społecznej. Realizacja celów pomocy społecznej - co do zasady - nie rodzi więc roszczenia o przyznanie pomocy w żądanej przez wnioskodawcę wysokości. Tym bardziej więc całkowicie bezzasadne są wszelkie zarzuty i twierdzenia skarżącej, wskazujące na obligatoryjność udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, bez względu na ustalone w postępowaniu konkretne okoliczności rozpatrywanej sprawy. W toku prowadzonego postępowania strona odmawiała wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz nie przedłożyła na wezwanie organu stosownych dokumentów, które umożliwiłyby analizę i ocenę jej sytuacji życiowej, zdrowotnej i dochodowej. Ustalono ponadto, że strona nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna, posiada gospodarstwo rolne o pow. 2, 22 ha (przeliczeniowych 0,3595 ha) oraz zamieszkuje wraz z synem D., który posiada przyznany umiarkowany stopień niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera rentę socjalną w wysokości 478,38 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Podkreślenia wymaga, że podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony podjęto próbę zawarcia kontraktu socjalnego celem zarejestrowania się strony w urzędzie pracy jako bezrobotnej, lecz wnioskodawczyni nie wyraziła na to zgody, z góry stwierdzając, iż rejestracja jej nie pomoże, bo i tak nie otrzyma żadnej oferty pracy. Trudną sytuację życiową strony pogłębia negatywna postawa skarżącej, która nie podejmuje i nie chce podejmować prób samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb bytowych, a roszczeniowy charakter jej pism skłania do stwierdzenia, iż pomoc społeczną traktuje jako trwałe wyręczanie jej w zaspokajaniu potrzeb życiowych. Jakkolwiek skarżąca przedłożyła dwa pisma potwierdzające jej starania o pracę (jedno załączyła do skargi a drugie wpłynęło do Sądu w dniu rozprawy), to tylko jedno dotyczy okresu sprzed wydania przez organ I instancji decyzji. Stosownie zaś do art. 4 cyt. ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być uznawane za stałe źródło dochodu podopiecznych. Pomoc społeczna powinna mieć charakter przejściowy. Osoba potrzebująca pomocy ma prawo w określonych sytuacjach życiowych oczekiwać wsparcia w celu pokonania życiowych trudności. Temu uprawnieniu beneficjenta odpowiada jednak określony obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji. Sprzeczne z celem i istotą pomocy społecznej jest więc wykorzystywanie środków społecznych przez osoby, które mają lub mogą mieć zaspokojone potrzeby życiowe z własnych środków, a nie czynią tego wyłącznie z własnego wyboru i woli. Organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański. Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, str.10). Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatników osób i rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej (wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1819/06). Nierealizowanie przez beneficjenta obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz odmowa zawarcia kontraktu socjalnego mogą, w myśl art. 11 ust. 2 ustawy, obok innych wymienionych w cyt. przepisie okoliczności stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kontrakt socjalny ustawa o pomocy społecznej definiuje jako pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy w ramach wspólnie podejmowanych działań, zmierzających do przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej osoby (art. 6 pkt 6 ustawy). W kontrakcie tym określa się przyczyny życiowych trudności, możliwości ich pokonywania przez podmiot zainteresowany, ograniczenia i bariery środowiskowe utrudniające rozwiązywanie problemów. Wyznacza się również cele osobie, które umożliwią przezwyciężenie trudnej sytuacji. Mają one zostać osiągnięte poprzez konkretne działania podmiotu zainteresowanego i wspomagającego go pracownika socjalnego (zob. komentarz do art. 108 ustawy, I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wydawnictwo ABC 2007). Reasumując głównym celem kontraktu socjalnego jest podejmowanie różnego typu działań mających na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej osoby, a nie tak jak chce tego skarżąca, udzielenie jej kolejnej pomocy finansowej. Skoro więc skarżąca odmówiła zawarcia kontraktu socjalnego, a nadto dodatkowo odmówiła rejestracji jako bezrobotna w urzędzie pracy i nie wykazała swej aktywności w poszukiwaniu pracy, jak również od początku utrudniała przeprowadzenie postępowania (dwukrotnie odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego), przyjąć należy, że jej postawa stanowiła wystarczającą przesłankę do odmowy w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy, przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Ponadto zwrócić należy uwagę, że skarżąca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 2,22 ha (przeliczeniowych 0,3595 ha), którego jednak nie uprawia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym jest przejawem marnotrawienia zasobów finansowych, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy odmowa podjęcia pracy we własnym gospodarstwie rolnym. Skalę tego marnotrawstwa można określić poprzez wskazanie dochodu, jaki winno przynieść gospodarstwo rolne. Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważa, że ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 714/99, Lex nr 48598). Z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który – odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 ust. 1 ustawy - zastosowano, wynika, że zawarta w nim regulacja ma charakter uznaniowy. Jakkolwiek pojęcie "uznania administracyjnego" jest konstrukcją dającą organom administracji publicznej możliwość elastyczności działania w sytuacjach określonych w przepisie o charakterze uznaniowym, to jednak nie pozwalającą na dowolność w tym zakresie. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa polega na zbadaniu, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a przeprowadzona ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna w rozpoznawanej sprawie, potwierdziła zachowanie przez organy orzekające w niej przedstawionych wymogów procedury administracyjnej w trakcie wydawania kwestionowanych rozstrzygnięć. Z przedstawionych wyżej względów uznając, że brak jest przesłanek do uwzględnienie skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.