II SA/Bd 45/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013r. sprawy ze skargi L.B. na decyzję [...] Komendanta [...] Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] w przedmiocie zmiany terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oddala skargę. W raporcie z dnia [...] października 2012 r. L. B. wniósł do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w T. o przeliczenie stażu służby i wliczenie okresu pomiędzy zakończeniem Szkoły Chorążych Pożarnictwa z dniem [...] czerwca 1985 r. a mianowaniem na stanowisko służbowe w Komendzie Rejonowej Straży Pożarnych w T. z dniem [...] sierpnia 1985 r., celem zaliczenia do wysługi lat. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] znak: [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w T. na podstawie art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem w sprawie uposażenia strażaków oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., odmówił skarżącemu zmiany terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości poprzez zaliczenie wskazanego okresu pomiędzy zakończeniem nauki w Szkole Chorążych Pożarnictwa w P. a mianowaniem na stanowisko służbowe w Komendzie Rejonowej Straży Pożarnych w T., tj. od dnia [...] czerwca 1985 r. do dnia [...] lipca 1985 r. W uzasadnieniu organ podał, że w aktach osobowych strony znajdują się dokumenty potwierdzające okresy służby, tj.: I. zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2000 r. potwierdzające odbywanie przez L. B. nauki w byłej Szkole Chorążych Pożarnictwa w P. w okresie od [...] września 1983 r. do [...] czerwca 1985 r., II. świadectwo pracy z dnia [...] marca 1993 r. potwierdzające zatrudnienie skarżącego w Komendzie Rejonowej Straży Pożarnych w T. od dnia [...] sierpnia 1985 r. do dnia [...] czerwca 1992 r., III. akt mianowania z dnia [...] lipca 1992 r., zgodnie z którym L. B. z dniem [...] lipca 1992 r. został mianowany na stałe w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w T. na stanowisko Starszego Oficera, gdzie służbę pełni nieprzerwanie. Organ wskazał, że zaliczeniu podlegają udokumentowane, ww. zdarzenia, zaś sporny okres w wymiarze 1 miesiąca i 25 dni, zawierający się pomiędzy zakończeniem nauki z dniem [...] czerwca 1985 r. a mianowaniem na stanowisko służbowe od dnia [...] sierpnia 1985 r., nie może być zaliczony do wysługi lat. Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji L. B. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że nie występują przeciwwskazania do zaliczenia spornego okresu, pomimo braku sprecyzowania przez ustawodawcę, jak należy traktować omawiany okres przerwy w sytuacji, gdy obecnie obowiązujący przepis zalicza czas przerwy do okresu służby. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] K.-P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 88 ust. 2 ustawy o PSP dotyczącego wzrostu uposażenia zasadniczego strażaka z tytułu wysługi lat w Państwowej Straży Pożarnej, oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uposażenia strażaków, zgodnie z którym, okresy służby, pracy i inne okresy zaliczane do okresu służby, od których zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość, zalicza się na podstawie dokumentów, potwierdzających te okresy, złożonych przez strażaka w komórce właściwej do spraw kadr. Organ podał, że wymagane dokumenty potwierdzające okresy służby, pracy i inne okresy zaliczane do okresu służby, od których zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość, zostały przez stronę przedłożone. W ocenie organu w obecnym stanie prawnym wliczenie przedmiotowego okresu do wysługi lat jest niemożliwe. Zgodnie bowiem z art. 114e ust. 2 ustawy o PSP okres nauki w szkołach pożarniczych przed utworzeniem Państwowej Straży Pożarnej wlicza się do okresu służby strażaka na równi ze służbą kandydacką pod warunkiem, że okres przerwy między zakończeniem nauki a podjęciem służby nie przekroczył 3 miesięcy. W ocenie organu, ww. przepis pozwala na wliczenie strażakowi do okresu jego służby jedynie okresu nauki w szkole pożarniczej, natomiast nie daje uprawnienia do wliczenia do okresu służby czasu przerwy pomiędzy zakończeniem nauki, a rozpoczęciem służby. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w trakcie odbywania i po ukończeniu Szkoły Chorążych Pożarnictwa w P. przez stronę w dniu [...] czerwca 1985 r. a także następnie w trakcie pracy w Komendzie Rejonowej Straży Pożarnych aż do wejścia w życie ustawy o PSP, obowiązywał dekret z dnia 27 grudnia 1974 r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa (Dz. U. z 1974 r. Nr 50 poz. 321 ze zm.), który w art. 41 stanowił, że "osoba posiadająca obywatelstwo polskie, która daje rękojmię należytego wykonywania obowiązków służbowych, posiada odpowiedni stan zdrowia i warunki fizyczne do służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz złoży zobowiązanie do pełnienia służby w tych jednostkach, może być przyjęta do szkoły pożarniczej w charakterze kandydata na funkcjonariusza." Na gruncie powyższego, organ podniósł, że osoba odbywająca naukę w szkole pożarniczej, nie była funkcjonariuszem pożarnictwa, a jedynie kandydatem na funkcjonariusza pożarnictwa i stan taki utrzymywał się aż do mianowania na stanowisko służbowe w konkretnej jednostce organizacyjnej straży pożarnych, co, jak wynika ze świadectwa pracy z dnia [...] marca 1993 r., nastąpiło od dnia [...] sierpnia 1985 r. Organ podał, że z zestawienia powyższego przepisu dekretu z treścią ust. 1, 2 i 2a, art. 129 ustawy o PSP, zawartego w przepisach przejściowych i końcowych tej ustawy wynika, że ustawodawca powyższymi regulacjami nakazał zaliczanie nauki w szkołach pożarniczych do ciągłości służby. Z zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 2000 r. wynika, że L. B. odbywał naukę w byłej Szkole Chorążych Pożarnictwa w P. w okresie od [...] września 1983 r. do [...] czerwca 1985 r. Tak więc tylko i wyłącznie ten okres może zostać zaliczony do okresu służby strażaka na równi ze służbą kandydacką, jak również do ciągłości służby, a więc także do wysługi lat jako równoważny służbie w Państwowej Straży Pożarnej. Organ zwrócił również uwagę, że obecnie obowiązujące przepisy odmiennie niż wcześniej dekret o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa traktują odbywanie nauki w szkole pożarniczej, jako pełnienie służby kandydackiej, wliczającej się następnie do służby w Państwowej Straży Pożarnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2013 r. na ww. decyzję skarżący wniósł o uwzględnienie odwołania i ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, poprzez zaliczenie okresu pomiędzy zakończeniem nauki w Szkole Chorążych Pożarnictwa w P. a dniem mianowania na stanowisko służbowe. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na brak sprecyzowania przez dekret o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa, jak należy traktować okres przerwy pomiędzy zakończeniem nauki w szkole pożarniczej a mianowaniem na stałe w danej jednostce organizacyjnej. Podniósł, że istniejące dokumenty nie potwierdzają odbywania służby pomiędzy zakończeniem nauki a mianowaniem na stałe. Zdaniem skarżącego, podstawą do zaliczenia tego okresu jest regulacja ustawowa dotycząca absolwentów szkół Państwowej Straży Pożarnej. Skarżący podkreślił, że ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o PSP nie zawiera w swojej treści przepisów przejściowych, jednak istnieje utrwalony pogląd, że brak stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie. Wskazał przy tym na uchwałę NSA, sygn. akt I OPS 1/06, dotyczącą rozstrzygania kwestii intertemporalnych. Na gruncie powyższego wywiódł, że do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy, lepiej odzwierciedlające aktualne stosunki prawne. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę, że nierówne traktowanie strażaków odbywających naukę w szkołach pożarniczych w trakcie obowiązywania dekretu oraz tych, którzy odbywali ją w momencie obowiązywania ustawy o PSP powoduje naruszenie zasady równości wobec prawa, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a skarga podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została na decyzję w przedmiocie zmiany terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości strażakowi Państwowej Straży Pożarnej. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że brak jest naruszeń przepisów prawa materialnego bądź procesowego mających wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z porządku prawnego w trybie art. 145 § 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą działania organu były przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2009 Nr 12 poz. 68 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2008 Nr 37, poz. 212 ze zm.). W sprawie nie budzi wątpliwości forma prawna dokonanego rozstrzygnięcia, jak również udokumentowane okresy nauki, służby i pracy w łącznym wymiarze [...] lat [...] miesięcy i [...] dni. Okoliczności te, wynikające z przedłożonych akt osobowych, nie były przez skarżącego kwestionowane. Przedmiotem sporu była natomiast zasadność odmówienia skarżącemu zmiany terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości poprzez zaliczenie okresu pomiędzy zakończeniem nauki w Szkole Chorążych Pożarnictwa w P., a mianowaniem na stanowisko służbowe w Komendzie Rejonowej Straży Pożarnych w T., tj.: okresu od dnia [...] czerwca 1985 r. do dnia [...] lipca 1985 r. Z art. 114e ust. 2 ustawy o PSP wynika, że okres nauki w szkołach pożarniczych przed utworzeniem Państwowej Straży Pożarnej wlicza się do okresu służby strażaka na równi ze służbą kandydacką, pod warunkiem, że okres przerwy między zakończeniem nauki a podjęciem służby nie przekroczył 3 miesięcy. Redakcja przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości zgodnie z zasadą clara non sunt intepretanda, że strażakowi do okresu służby można zaliczyć jedynie okres nauki w szkole pożarniczej, natomiast nie można z niego odczytać uprawnienia do wliczenia do okresu służby czasu przerwy pomiędzy zakończeniem nauki, a rozpoczęciem służby. W konsekwencji wliczenie spornego okresu do wysługi lat nie jest możliwe, ponieważ nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wskazać również należy, że w trakcie odbywania przez skarżącego nauki, a także w trakcie pracy w Komendzie Rejonowej Straży Pożarnych, aż do wejścia w życie ustawy o PSP, obowiązywał dekret o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa. Art. 41 powołanego aktu stanowił, że "Osoba posiadająca obywatelstwo polskie, która daje rękojmię należytego wykonywania obowiązków służbowych, posiada odpowiedni stan zdrowia i warunki fizyczne do służby w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz złoży zobowiązanie do pełnienia służby w tych jednostkach, może być przyjęta do szkoły pożarniczej w charakterze kandydata na funkcjonariusza." Co istotne, z regulacji tej wynika, że osoba odbywająca naukę w szkole pożarniczej, nie była funkcjonariuszem pożarnictwa, a jedynie kandydatem na funkcjonariusza pożarnictwa i stan taki utrzymywał się aż do mianowania na stanowisko służbowe w konkretnej jednostce organizacyjnej straży pożarnych. W przedmiotowej sprawie, w przypadku skarżącego, owo zatrudnienie nastąpiło od dnia [...] sierpnia 1985 r. Do tego momentu zaś skarżący był jedynie kandydatem na funkcjonariusza pożarnictwa. Jednocześnie w myśl art. 129 ustawy o PSP, zawartego w przepisach przejściowych i końcowych (Rozdział 12) "Dotychczasowi funkcjonariusze pożarnictwa stają się strażakami Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli w ciągu 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wyrażą na to pisemną zgodę (ust. 1). Strażacy, o których mowa w ust. 1, zachowują ciągłość służby (ust. 2). Do ciągłości służby, o której mowa w ust. 2, zalicza się okresy nauki w szkołach pożarniczych (ust. 2a)". Wynika z tego, że ustawodawca ww. regulacjami nakazał zaliczanie nauki w szkołach pożarniczych do ciągłości służby. Z zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 2000 r., Komendanta Szkoły Aspirantów Państwowej Straży Pożarnej w P. wynika, że skarżący odbywał naukę w byłej Szkole Chorążych Pożarnictwa w P., w okresie od [...] września 1983 r. do [...] czerwca 1985 r., zatem jedynie ten okres może zostać zaliczony do wysługi lat jako równoważny służbie w Państwowej Straży Pożarnej. W świetle zaś obowiązujących obecnie przepisów, tj. z art. 112 ust. 2 ustawy o PSP osoba przyjęta do służby kandydackiej odbywa naukę w wybranej szkole Państwowej Straży Pożarnej, z kolei art. 114d stanowi, że strażak po odbyciu służby kandydackiej zostaje mianowany strażakiem na stałe (ust. 1), z ust. 3 ww. przepisu wynika, że zakończenie służby kandydackiej następuje z dniem mianowania na stałe, nie później jednak niż z upływem 3 miesięcy od dnia zakończenia nauki. Zatem odmiennie niż wcześniej dekret o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa, ustawa o PSP zaczęła traktować odbywanie nauki w szkole pożarniczej jako pełnienie służby kandydackiej do czasu mianowania, wliczającej się następnie do służby w Państwowej Straży Pożarnej. W związku z powyższym, mając na względzie zarówno powołane regulacje, jak i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dotyczące przebiegu nauki, służby i pracy skarżącego stwierdzić należy, że zasadnie odmówiono mu zaliczenia spornego okresu w wymiarze 1 miesiąca i 25 dni zawierającego się pomiędzy zakończeniem nauki z dniem [...] czerwca 1985 r., a mianowaniem na stanowisko służbowe od dnia [...] sierpnia 1985 r. do wysługi lat. Skarżący podnosił również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." Jak stwierdził w wyroku z dnia 16.11.2011 r. (I OSK 607/11, LEX nr 1149395) Naczelny Sąd Administracyjny, unormowana w art. 32 Konstytucji zasada równości nie może oznaczać identyczności i dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie osób znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy. Nie ulega wątpliwości, że już sam upływ czasu powoduje, iż skarżący znajduje się w innej sytuacji niż osoba aktualnie kończąca szkołę strażacką a to z uwagi na zmianę przepisów. Należy podkreślić, że skarżący był w dacie ukończenia szkoły pożarniczej jedynie kandydatem na funkcjonariusza, czyli nawet nie funkcjonariuszem pożarnictwa. Tymczasem obecnie osobie podejmującej naukę w szkole Państwowej Straży Pożarnej nadaje się stopień strażaka (art. 112 ust. 3 ustawy o PSP). Zatem również w okresie przerwy między ukończeniem szkoły a powołaniem jako funkcjonariusza pożarnictwa skarżący miał co najwyżej status kandydata na funkcjonariusza. Zatem ówczesny status skarżącego i status osoby, która aktualnie kończy szkołę jako strażak (vide art. 112 ust. 3), są odmienne, a ustawodawca jedynie rozciągnął na kandydatów na funkcjonariuszy obecne uprawnienia strażaków, aczkolwiek nie w całości. Nie ulega jednak wątpliwości to, że są to odmienne kategorie osób. Reasumując, brak jest podstaw do przyjęcia twierdzenia, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazać ponadto należy, że w skardze do Sądu skarżący zawarł wniosek o ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, poprzez zaliczenie spornego okresu do wysługi lat. Wyjaśnić w związku z tym należy, że w ramach swoich kompetencji Sąd nie mógł rozstrzygać o ustaleniu skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia. W zakresie kognicji sądów administracyjnych nie mieści się bowiem orzekanie o prawach i obowiązkach stron. Sąd zaś dostrzegając uchybienie po stronie organu może jedynie uwzględniając skargę zaskarżoną decyzję uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a.) albo stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.) albo stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. (art. 145 § 1 ust. 3 ww. ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Z tych względów z uwagi na brak naruszenia prawa przez organ, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.