I OSK 607/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 939/10 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej za lata [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 939/10 oddalił skargę [...] na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej do wysokości 100% jednomiesięcznego uposażenia za lata [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 125 ust. 1 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i § 15 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034). Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] odmówił wypłaty wyrównania nagrody rocznej do wysokości jednomiesięcznego uposażenia za lata [...] wskazując, że zwiększenie wysokości nagrody z 50 do 100 % jednomiesięcznego uposażenia nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Stanowisko organu jest prawidłowe, a to oznacza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego przekroczenia przez § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 4 sierpnia 2006 r. delegacji ustawowej, zawartej w ust. 2 art. 125 ustawy o ABW i AW i zastosowania przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów tego rozporządzenia, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z ustaloną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Organy administracji publicznej nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wypłaty wyrównania skarżącemu nagrody rocznej do wysokości 100 % jednomiesięcznego uposażenia za lata [...], organy obowiązane były zastosować regulację § 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 4 sierpnia 2006 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że Sąd może na podstawie art. 190 ust. 4 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, odmówić stosowania przepisu rangi podustawowej, jeżeli przepis ten jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, przepis § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów nie jest niezgodny z ustawą, a konkretnie z art. 123 ust. 1 i art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW. W ocenie Sądu I instancji rozporządzenie, które stanowiło podstawę wypłaty skarżącemu nagrody rocznej w wysokości 50% jednomiesięcznego uposażenia za lata [...], a szczególnie jego § 2 ust. 1 wydane zostało na podstawie prawidłowo określonego upoważnienia ustawowego i zgodnie z nim. Stosownie bowiem do art. 125 ust. 1 ustawy o ABW i AW funkcjonariuszowi mogą być przyznane nagrody roczne, uznaniowe i zapomogi. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, odrębnie dla każdej agencji, warunki przyznawania funkcjonariuszom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, uwzględniając sposób ustalenia okresu służby, warunkującego nabycie praw do nagrody rocznej, wysokości tej nagrody, przesłanki jej obniżenia i przypadki, kiedy nagroda nie przysługuje, termin wypłaty nagrody rocznej, okoliczności uzasadniające przyznanie funkcjonariuszowi nagrody uznaniowej i zapomogi, właściwość przełożonych oraz tryb postępowania w tych sprawach. Zdaniem Sądu I instancji wskazana regulacja § 2 pkt 1 nie jest obarczona wadliwością powodującą konieczność odmowy zastosowania jej przez Sąd w niniejszej sprawie. Analizując bowiem treść § 2 ust. 1 rozporządzenia, będący podstawą zaskarżonej decyzji wskazać należy, że wydano ono zostało niewątpliwie przez uprawniony podmiot, a przy jego wydawaniu, nie przekroczono upoważnienia ustawowego. Jak wynika z treści upoważnienia, ustawodawca pozostawił Prezesowi Rady Ministrów swobodę do określenia minimum wysokości nagrody rocznej, zaznaczając, że organ wydając to rozporządzenie uczyni to odrębnie dla każdej służby. Zakładając zatem racjonalizm ustawodawcy zupełnie niezrozumiałe byłoby wskazywanie w delegacji ustawowej potrzeby wydawania odrębnych rozporządzeń skoro miałyby mieć one wspólne unormowanie, zawarte w art. 125 ust. 1 ustawy i mówiące o przysługiwaniu funkcjonariuszom nagrody rocznej. Nie oznacza to oczywiście, że świadczenia te muszą różnić się co do ich wysokości, jednakże ustawodawca możliwość ich odrębnego określenia pozostawił w tym zakresie Prezesowi Rady Ministrów. Ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ponadto o możliwości odmiennego ustalania wysokości tych świadczeń może też świadczyć analiza treści ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym szefowie każdej ze służb określają wysokość funduszy nagród. Zatem wydane rozporządzenie jest zgodne z zasadami wyrażonymi w art. 92 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że poszczególne służby państwowe nie są kategorią jednolitą. Każda z nich posiada inny charakter i zakres działalności (zob. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 2/1996, poz. 52, wyrok TK z 19 października 2004 r., K 1/04, OTK ZU 9/A/2004, poz. 93, wyrok z 27 stycznia 2003 r., SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2, wyrok z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163). Odrębności te uzasadniają występowanie zróżnicowania statusu oraz uprawnień funkcjonariuszy różnych służb. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, niejednolitość poszczególnych służb może stanowić dodatkowy argument dla ustawodawcy uzasadniający możliwość różnicowania służb i statusu ich funkcjonariuszy (między innymi dla ograniczenia niepożądanego z punktu widzenia potrzeb państwa przepływu funkcjonariuszy między służbami). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, uznającego za nieprawidłowe przekazanie do aktu podustawowego, jakim jest rozporządzenie, materii dotyczącej warunków przyznawania nagrody rocznej to wskazano, że kwestia ta normowana jest różnie w stosunku do innych służb mundurowych. I tak np. funkcjonariusze Służby Celnej, Straży Pożarnej, Policji czy Służby Więziennej kwestie związane z przysługiwaniem nagrody rocznej pozostawił ustawodawca w ustawie. Z kolei w stosunku do żołnierzy zawodowych zastosowanie w tej materii mają przepisy rozporządzenia. Tak więc materia ta nie jest normowana w sposób jednolity. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został zaskarżony w całości przez [...] poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz prawa procesowego, w szczególności: 1. Naruszenie art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 12 listopada 2001 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg dla funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 133, poz. 1493) oraz w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w rozpoznawanej sprawie można stosować przepisy rozporządzenia niezgodne z Konstytucją RP; 2. Naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 12 listopada 2001 r. oraz w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 4 sierpnia 2006 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do naruszenia konstytucyjnej zasady równości; 3. Naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 12 listopada 2001 r. oraz z związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 4 sierpnia 2006 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do dyskryminacji skarżącego jako funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w stosunku do funkcjonariuszy Agencji Wywiadu w zakresie wysokości nagrody rocznej; 4. Naruszenie art. 125 ust. 1 i 2 w związku z art. 123 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu poprzez uznanie, że w rozpoznawanej sprawie organ nie miał podstaw prawnych wydania decyzji przyznającej skarżącemu nagrodę roczną w pełnej wysokości; 5. Naruszenie art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że celem ustawodawcy było dopuszczenie możliwości różnicowania wysokości nagrody rocznej wyłącznie w zależności od przynależności do jednej z obu Agencji; 6. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem motywy kwestionowanego wyroku nie odpowiadają w pełni wymogom określonym w tym przepisie i nie zawierają przekonującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, w tym w szczególności brak przekonującego stanowiska Sądu w zakresie braku naruszenia konstytucyjnej zasady niedyskryminacji i równego traktowania oraz odnośnie nienaruszenia delegacji ustawowej zawartej w art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW, w zakresie możliwości przekazania do uregulowania w rozporządzeniu wykonawczym wysokości nagrody rocznej. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 188 p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok - w zakresie prawa do nagrody rocznej w pełnej wysokości - nie chroni uzasadnionego interesu skarżącego jako funkcjonariusza ABW, gdyż m. in. wbrew konstytucyjnej zasadzie niedyskryminacji i równego traktowania oraz wbrew zasadzie równej ochrony praw majątkowych, skarżący, jako funkcjonariusz Agencji, w zakresie świadczeń przysługujących na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW z naruszeniem zasady równego traktowania został poddany niczym nieusprawiedliwionej dyskryminacji w stosunku do funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (dalej: funkcjonariusze AW). Zarzuty skierowane do wyroku Sądu I instancji sprowadzają się do dwóch kwestii. Po pierwsze, niezgodności § 2 rozporządzenia wykonawczego w zakresie unormowania wysokości nagrody rocznej w wysokości 50% z art. 92 Konstytucji. Po drugie, naruszenia zasady równości (tu skarżący wskazuje jako wzorce kontroli art. 32, 64 ust. 2 i 92 Konstytucji) polegającego na dyskryminacji skarżącego jako funkcjonariusza ABW w stosunku do funkcjonariuszy AW. Punktem wyjścia wobec funkcjonariuszy obu służb jest ta sama ustawa i to samo upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego. Przepisy ustawy o ABW nakładają na funkcjonariuszy obu Agencji jednakowe prawa i obowiązki w zakresie świadczeń pieniężnych, zarówno wobec jednej, jak i drugiej kategorii podmiotów. Ograniczenie konstytucyjnej zasady równej ochrony praw majątkowych, o której mowa w art. 64 ust. 2 - jakimi są świadczenia pieniężne - nie jest więc zgodne z zasadą proporcjonalności, bowiem nie występuje funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wartości wskazanych enumeratywnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawodawca nie wskazał w ustawie o ABW na konieczność istnienia ograniczeń w zakresie wysokości nagrody rocznej, przy tym podnieść należy, że w służbach mundurowych oraz w całej sferze budżetowej wypłata tzw. trzynastki następuje w wysokości 100% jednomiesięcznego wynagrodzenia. Ustawowe ograniczenie prawa do nagrody rocznej jest wprawdzie co do zasady dopuszczalne, jednakże w niniejszej sprawie ograniczenie do 50% tego świadczenia - bez uzasadnionej przyczyny - przekroczyło określoną w Konstytucji miarę, i narusza zasady proporcjonalności i niearbitralności. Brak jest racjonalnych przyczyn uzasadniających nieprzyznanie świadczenia w wysokości 100%. Po wejściu w życie Konstytucji ustawodawca wielokrotnie zmieniał unormowania ustawowe w zakresie nagrody rocznej w wojsku, policji i straży pożarnej, przenosząc uregulowania w zakresie wysokości i obniżania nagrody z rozporządzeń wykonawczych do przepisów rangi ustawowej. Skarżący nie zgadza się z wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego twierdzeniem o braku podstaw do uznania za wadliwą delegację z art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW, bo faktycznie sprawę nagród reguluje rozporządzenie, ale tylko w stosunku do tzw. żołnierzy poborowych. Wysokość nagrody żołnierzy zawodowych wynika z art. 83 ust. 1 ustawy z 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W przypadku żołnierzy, do 2003 roku kwestię przyznawania nagrody rocznej regulowało rozporządzenie wykonawcze w sprawie nagród rocznych wydane na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 3 ustawy z 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (Dz. U. Nr 76, poz. 693 ze zm.), aktualnie art. 4 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy. Jednakże w stanie prawnym do 2003 roku ustawa obejmowała wszystkich żołnierzy (Dz. U. Nr 179, poz. 1750). Natomiast aktualnie obowiązująca ustawa z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. z 2010, Nr 90, poz. 593 ze zm.) w art. 83 ust. 1 w związku z art. 185 normuje w ustawie sprawę prawa do nagrody rocznej. W wojsku zawodowym nagroda roczna wraz z wprowadzeniem ustawy z 2003 r. została nazwana dodatkowym uposażeniem rocznym i prawo do niej na podstawie wskazanych przepisów ustawy nabywa żołnierz w wysokości jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Natomiast rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 83 ust. 3 cytowanej ustawy normuje sprawy związane z przyznawaniem nagród uznaniowych, które nie są przedmiotem sprawy. Niezrozumiałe jest również uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie możliwości różnicowania wysokości nagrody w zależności od przynależności do jednej z dwóch Agencji. W odniesieniu do zarzutu niezgodności § 2 rozporządzenia z upoważnieniem ustawodawczym, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji, wskazano, że Sąd dokonał wywodu odkodowania normy prawnej w oderwaniu od innych jednostek redakcyjnych ustawy o ABW. Porównanie usystematyzowanych przepisów ustawy i rozporządzenia prowadzi do wniosku, że przeprowadzone przez Sąd I instancji wywody zawarte w tej części zacytowanego wyroku obarczone są metodologicznym błędem. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że ustawodawca przyjmując uregulowania w zakresie określenia wysokości nagrody rocznej miał na myśli dopuszczenie możliwości różnicowania wysokości nagrody w zależności od przynależności do jednej z dwóch Agencji. Błędna wykładnia doprowadziła w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów. W wyroku nieprawidłowo dokonano wykładni jakoby ustawodawca miał na myśli różnicowanie w wysokości nagrody: "jednakże ustawodawca możliwość ich odrębnego określenia pozostawił w tym zakresie Prezesowi Rady Ministrów". Znikąd nie wynika prawo do różnicowania świadczeń w akcie wykonawczym. Przyjęcie poglądu o możliwości ustalania zróżnicowanej wysokości nagrody rocznej w przepisach wykonawczych jest niezgodne z podstawowymi zasadami zawartymi w Konstytucji. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przedmiotem rozporządzenia mogą być tylko sprawy szczegółowe, nieuregulowane w samej ustawie. Rozporządzenie nie może uzupełniać ustawy, rozbudowywać przesłanek materialnoprawnych zrealizowania jakieś normy prawnej określonej w ustawie. Zdaniem strony skarżącej brak ustawowych wytycznych w zakresie wielkości nagrody stanowi wystarczający warunek uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania zawarte w art. 92 ust. 1 Konstytucji zostaną spełnione, (por. wyrok TK z 11.02.2010 r., K 15/09). Z art. 32 Konstytucji wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa charakteryzujących się istotną (relewantną) cechą, bez zróżnicowań dyskryminujących bądź faworyzujących (por. uzasadnienie wyroku z 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35). Zasada równości była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego - począwszy od orzeczenia z 9 marca 1988 r., U 7/87 (OTK w 1988 r., poz. 1) – w którym Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznawał, że równość wobec prawa oznacza, że "wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo". W świetle orzecznictwa TK cechą wspólną decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być zarówno cecha faktyczna (w niniejszej sprawie funkcjonariusze obu służb stojących na straży bezpieczeństwa państwa) jak i prawna (prawo do nagrody rocznej), a ustalenie jej istnienia dokonuje się z uwzględnieniem treści i celu przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, często więc ma ona relatywny charakter (por. np. orzeczenie z 3 września 1996 r., K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; wyrok z 21 września 1999 r., K 6/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 117). Zarówno art. 123 ust. 1 pkt. 2 jak i art. 125 ustawy o ABW i AW ustanawia jednakowy punkt wyjścia dla wszystkich funkcjonariuszy ABW i AW. Ustawa nie wprowadza żadnych elementów różnicujących. Wobec tego skarżący nie podziela poglądu Sądu dotyczącego uzasadnienia odmiennego traktowania funkcjonariuszy ABW w stosunku do funkcjonariuszy AW w zakresie wysokości nagrody rocznej. Naruszenie konstytucyjnej zasady równości i niedyskryminacji w sprawie skarżącego zostało dokonane w trzech aspektach: po pierwsze w stosunku do unormowań zawartych w samej ustawie o ABW; po drugie w stosunku do unormowań w ramach tzw. służb mundurowych; po trzecie w stosunku do postanowień prawa pracy. Wbrew jednoznacznym postanowieniom art. 32 Konstytucji, Sąd I instancji nieprawidłowo rozstrzygnął zasadniczą kwestię związaną z prawidłowym ustaleniem cechy istotnej oraz nieprawidłowo ocenił zasadność wyboru danego kryterium zróżnicowania. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie związanej z nagrodą ma regulacja zawarta w art. 123 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW ustanawiająca jedną kategorię podmiotową tj. funkcjonariusza bez ustawowego rozróżniania na funkcjonariuszy ABW lub AW. Dopiero w oparciu o tak zdefiniowaną cechę ustawową można przeanalizować prawidłowość wyboru kryterium zróżnicowania. Zastosowania zasady równego statusu prawnego funkcjonariuszy obu służb nie wyłącza też - na zasadzie lex specialis - zawarte w art. 123 ust. 1 ustawy określenie, że funkcjonariuszowi "przysługują" a nie "mogą być przyznane" świadczenie pieniężne w postaci nagrody rocznej. Sformułowanie to, adresowane do organu uprawnionego do przyznawania świadczeń, oznacza bezwzględny obowiązek przyznania funkcjonariuszowi świadczenia. Jednakże jeżeli ustawodawca unormuje przypadki, gdy świadczenia pieniężne w postaci nagrody rocznej nie przysługują lub przysługują w obniżonej wysokości, to na zasadzie lex specialis norma ta wyłączy stosowanie prawa do przyznania tego świadczenia. Zaakceptowane przez Sąd I instancji przyznanie nagrody w obniżonej wysokości pomimo nieunormowania tego zagadnienia w ustawie o ABW jest niezgodne postanowieniami art. 2 Konstytucji. W opinii skarżącego pozbawienie funkcjonariuszy ABW pełnej wysokości nagrody rocznej jest niezgodne z art. 123 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z kolei przekroczenie przez ustawodawcę kompetencji prawotwórczej określonej w ustawie, poprzez nieuregulowanie sprawy związanej z wielkością i obniżaniem przedmiotowego świadczenia, stanowi zawsze naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Dodatkowo podkreślono, że unormowania przyjęte w służbach mundurowych jak i całej sferze budżetowej nie dopuszczają różnicowania wysokości świadczeń pieniężnych związanych z nagrodą roczną, tym bardziej niedopuszczalne jest dokonywanie zmian merytorycznych w rozporządzeniu wykonawczym. Zdaniem skarżącego, różnicowanie wysokości świadczeń pieniężnych nie jest niezbędne dla realizacji zadań publicznych powierzonych Szefowi ABW. W zakresie konstytucyjnej zasady równości i niedyskryminacji w stosunku do służb mundurowych skarżący podnosi tylko jeden argument, bowiem wszystkie służby mundurowe przyznają prawo do nagrody rocznej w wysokości jednomiesięcznego uposażenia. Zatem w oczywisty sposób ze załamaniem konstytucyjnej zasady równości mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W zakresie konstytucyjnej zasady równości i niedyskryminacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na stronie 5 powołał liczne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazując, zdaniem skarżącego prawidłowo, że z tych wyroków wynika konstatacja, że "poszczególne służby państwowe nie są kategorią jednolitą". Jednakże ze względu na pogląd prawny i analizę przepisów w zakresie rocznego wynagrodzenia w sferze budżetowej dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. K 1/05, to powołane przez Sąd wyroki nie mogą nawet stanowić dodatkowego argumentu w sprawie, bowiem, ustawy służb mundurowych w zakresie nagrody rocznej, nie przewidują szczególnej roli lub sytuacji poszczególnej służby mundurowej wynikającej ze specyfiki jej zadań - jak to wielokrotnie wskazywał Trybunał. Przewidują - natomiast jednakowe warunki i zasady przyznawania i naliczania i jednakową wysokości nagrody wszystkim funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym oraz wyrażają zasadę ustawowego nieprzyznania lub obniżenia za rażące naruszenie konkretnych norm prawnych. Nagrody roczne stanowią niewątpliwe element wynagrodzenia za pracę (służbę). Ustawa o ABW i AW powinna kompleksowo regulować uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy, w tym prawo do nagrody rocznej, bez odsyłania do unormowań rozporządzeń wykonawczych jak i przepisów prawa pracy. Jednak należy mieć na uwadze, że nagroda roczna (prawo do tzw. trzynastej pensji) jest instytucją prawa pracy pracowników całej sfery budżetowej w Polsce. Pojęcie "trzynastki" - co podkreślał także Trybunał Konstytucyjny - mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wynagrodzenia, gdyż ma charakter stały, jest związane ze stosunkiem pracy, a nadto ustawodawca dla świadczenia tego używa nazwy dodatkowe "wynagrodzenie" roczne (por. sygn. U 4/99). Z prawa pracy sfery budżetowej wynika, że nagroda roczna przysługuje każdemu pracownikowi w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia. Takiemu unormowaniu podlegają wszyscy zatrudnieni. Wobec tego należy przyjąć, że jeżeli idzie o roszczenie funkcjonariuszy ABW o istnienie prawa do pełnej nagrody podlega ono takim samym rygorom, jakie wynikają z prawa pracy dla wszystkich pracowników sfery budżetowej, (szerzej poglądy TK zawarte w wyroku z 21 lutego 2006 r. K 1/05 oraz powołane tam orzecznictwo). Skarżący nie podziela poglądu Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że z art. 123 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 125 ust. 1 i 2 ustawy o ABW i AW nie może wywodzić swojego prawa do nagrody rocznej w wysokości jednomiesięcznego uposażenia. Przepis art. 123 ust. 1 pkt. 2 stanowi bowiem o przysługujących prawach do świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, w tym o prawie do nagrody rocznej. O tym, kto jest uprawniony do nagrody w płaszczyźnie podmiotowej przesądziła sama ustawa w art. 123 ust. 1, zgodnie z którym nagroda jak i pozostałe świadczenia pieniężne związane ze służbą przysługują funkcjonariuszowi, bez względu na to czy jest to funkcjonariusz ABW czy AW. W myśl zasad konstrukcyjnych i konstytucyjnych przyznane przez ustawodawcę prawo do nagrody mogło w określonych warunkach zostać odebrane lub ograniczone, ale musiało to zostać dokonane wyraźnym przepisem ustawowym poprzez wskazanie przypadków, kiedy świadczenie nie przysługuje lub może zostać przyznane w obniżonej wysokości. Literalne brzmienie ustawy nie pozostawia wątpliwości. Wskazana konstrukcja prawna ustawowego przyznania tzw. trzynastej pensji istnieje i jest stosowana w dużych służbach mundurowych takich jak: wojsko i policja. Podniesiono, że uchybieniem pierwotnym rozpatrywanej sprawy było to, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że ustawodawca ustanawiając uregulowania w zakresie nagrody rocznej miał na myśli dopuszczenie możliwości różnicowania wysokości nagrody w zależności od przynależności do jednej z dwóch Agencji, tj. różnicowanie wysokości składników wynagrodzenia jakim jest nagroda w zależności od miejsca zatrudnienia, bez uzasadnionej przyczyny tj. bez podania uzasadnienia i celu jego wprowadzenia. Jednakże argumentem decydującym za koniecznością uchylenia wyroku WSA jest ewolucja przepisu art. 110 ustawy o Policji - dot. nagrody rocznej. Do 2006 roku - analogiczny zapis ustawowy w zakresie wytycznych dla rozporządzenia wykonawczego jak art. 125 ust. 2 ustawy o ABW zawierał przepis art. 110 wspomnianej ustawy, zezwalając na określenie wysokości nagrody rocznej w rozporządzeniu wykonawczym. Ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 158, poz. 1122) określono ustawowo wysokość nagrody rocznej. Jak wynika z druku sejmowego nr 557 z dnia 28.04.2006 r. zawierającego rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji powodem zmiany art. 110 było: "Jednocześnie doświadczenia funkcjonowania obecnie obowiązującej ustawy wyraźnie wskazują obszary, w których należy dokonać zmian - także po to, aby dostosować obowiązujące prawo do wymogów Konstytucji, opierając się na rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego." Zmiana nr 31 dotyczyła określenia na szczeblu ustawy ogólnych zasad przyznawania policjantom nagród rocznych, w tym ustalenia wysokości należnej nagrody rocznej oraz przesłanek warunkujących jej obniżenie lub pozbawienie do niej prawa. Rzeczą Sądu I instancji przeprowadzającego kontrolę zgodności z prawem decyzji w sprawie odmowy przyznania odprawy było odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do konkretnego stanu faktycznego oraz prawnego i powoływanych przez strony argumentów. Zdaniem skarżącego tego obowiązku Sąd w pełnym zakresie nie wykonał. W szczególności, nie wyjaśnił w sposób zadawalający powodów, z jakich uznał za nieuzasadniony zarzut o naruszeniu konstytucyjnej zasady niedyskryminacji. Również jednozdaniowy wywód w zakresie wykładni art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW nie spełnia wymagań stawianych przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jakiejkolwiek argumentacji Sądu w powyższym zakresie uniemożliwia ocenę, na jakich przesłankach Sąd się oparł i z jakich względów odrzucone zostało stanowisko skarżącego. Skarżący również zarzuca, że Sąd nie rozpatrzył naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1995 r., Nr 36 poz. 175). Przepis ten stanowi, że każda osoba ma prawo do poszanowania swojej własności, a jej pozbawienie nastąpić może jedynie w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę, oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższa zasada doznawać może wyjątków jedynie na rzecz interesu powszechnego, lub interesu państwa dotyczącego zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Nagroda zawiera się w pojęciu własności użytym w tym przepisie. Skarżący wprawdzie podziela pogląd Sądu I instancji, że "Za niezasadny należy uznać również zarzut skarżącego, że za niekonstytucyjnością rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów przemawia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2001 r. P 4/2000,(...)" Jednakże zarzuca Sądowi I instancji, że zbagatelizował poglądy prawne wyrażone w wyroku TK z 21 lutego 2006 r. K 1/05, OTK-A, nr 2, poz. 18 i dokonaną tam analizę istoty prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego w całej sferze budżetowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednakże podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Na wstępie należy jednoznacznie stwierdzić, że zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 12 listopada 2001 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg dla funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa jest bezpodstawny, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zarzut niezgodności § 2 rozporządzenia wykonawczego w zakresie unormowania wysokości nagrody rocznej w wysokości 50% z art. 92 Konstytucji RP, a także zarzut naruszenia zasady równości (art. 32, 64 ust. 2 i 92 Konstytucji) poprzez dyskryminację skarżącego jako funkcjonariusza ABW w stosunku do funkcjonariuszy AW nie mają usprawiedliwionych podstaw. Uregulowanie zawarte w § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 4 sierpnia 2006 r. nie narusza art. 92 Konstytucji RP, ponieważ zostało wydane na podstawie i w granicach delegacji ustawowej (art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW), która odpowiada wymaganiom stawianym przez ten przepis Konstytucji, co wyczerpująco wyjaśnił Sąd I instancji. To, że aktualnie ustawodawca reguluje wysokość nagród rocznych dla funkcjonariuszy służb mundurowych co do zasady w ustawach, świadczy jedynie o tym, że została zmieniona metoda legislacyjna w tym zakresie. W żadnym zaś razie nie dowodzi to niekonstytucyjności rozwiązania przyjętego na gruncie ustawy o ABW i AW. Komentatorzy Konstytucji RP podkreślają, że unormowana w art. 32 zasada równości nie może oznaczać identyczności. Dyskryminacja natomiast rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie osób znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy por. Z. Witkowski (red.), J. Galster, B. Gronowska, W. Szyszkowski, Prawo konstytucyjne, Toruń 1998, s. 88-89. Nie można zatem mówić o dyskryminacji skarżącego, ponieważ niedopuszczalne jest twierdzenie, że wszyscy funkcjonariusze służb mundurowych muszą pozostawać w takiej samej sytuacji prawnej. Najlepszym na to dowodem jest fakt, że podlegają one różnym pragmatykom służbowym. Z tych też względów powołano dwie Agencje (art. 1 i 2 ustawy o ABW i AW), których zadaniem jest ochrona bezpieczeństwa państwa, ale w zróżnicowanym zakresie, co usprawiedliwia odmienności w regulacjach prawnych odnoszących się również do funkcjonariuszy obu tych Agencji. O możliwości odmiennego ustalania wysokości przysługujących im świadczeń może świadczyć analiza treści art. 125 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym Szefowie każdej ze służb określają wysokość funduszu nagród. Ponadto zważyć należy, że z treści przepisu art. 125 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW wyraźnie wynika, że przeznaczenie wyższych kwot środków na nagrody roczne skutkuje zmniejszeniem środków przeznaczonych na nagrody uznaniowe i zapomogi. Bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, że art. 123 ust. 1 pkt. 2, jak i art. 125 ustawy o ABW i AW ustanawiają jednakowy punkt wyjścia dla wszystkich funkcjonariuszy ABW i AW i, że ustawa nie wprowadza żadnych elementów różnicujących. Z pierwszego z przytoczonych przepisów wynika jedynie, że funkcjonariuszom obu Agencji przysługują nagrody oraz zapomogi, nie określając jednak ani zasad, ani wysokości tych świadczeń. Wprost przeciwnie, to właśnie w ustawie (art. 125 ust. 2) wprowadzono możliwość uregulowania tych kwestii odrębnie dla funkcjonariuszy każdej Agencji. W dodatku zróżnicowanie to, co przekonywująco wyjaśnił Sąd I instancji, ma racjonalne podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1995 r., Nr 36 poz. 175). Wynika to wyraźnie z art. 1 zd. 2 tegoż Protokołu, gdzie stwierdza się wyraźnie, że "Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Zatem zróżnicowanie nagród rocznych funkcjonariuszy poszczególnych służb mundurowych pozostaje w zgodzie z Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Także za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia może stanowić podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym też kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Trzeba jednak z całą stanowczością podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymagania. Można w tym orzecznictwie znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyr. NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyr. NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, gdyby skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie byłoby rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyr. NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Jednakże żadnej z tych wad Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Konkludując należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności zarzut zbagatelizowania poglądów prawnych wyrażonych w wyroku TK z 21 lutego 2006 r., K 1/05 nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ pogląd prawny wyrażony w tym wyroku i dokonana tam analiza istoty prawa dotyczy dodatkowego wynagrodzenia rocznego w sferze budżetowej. Wyrok ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy pozbawiające "trzynastek" określoną grupy pracowników samorządowych, a nie służb mundurowych, których stosunek służbowy i zasady świadczenia pracy zostały poddane odmiennemu reżimowi prawnemu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt c) i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż wymagał tego nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji.