II SA/Bd 450/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Fundacji [...] w [...] na czynność Wojewody Kujawsko - Pomorskiego w przedmiocie szkolenia z wykorzystaniem symulatora jazdy samochodem ciężarowym i autobusem w warunkach specjalnych postanawia odrzucić skargę. Fundacja [...], działając w trybie art. 64 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, złożyła skargę na czynność Wojewody Kujawsko – Pomorskiego polegającą na wprowadzeniu zakazu używania przez skarżącą symulatora jazdy samochodem ciężarowym i autobusem w warunkach specjalnych typu [...], w szkoleniu osób ubiegających się o uprawnienia dla kierowców wykonujących przewozy drogowe z zakresu jazdy w warunkach specjalnych (która to czynność wyrażała się pismami Wojewody z dnia [...], marca, [...], kwietnia i [...], czerwca 2014 r.) - wnosząc o uznanie jej za bezskuteczną oraz wnosząc o uznanie uprawnienia skarżącej do używania ww. symulatora jazdy samochodem w szkoleniu osób ubiegających się o uprawnienia dla kierowców wykonujących przewozy drogowe z zakresu jazdy w warunkach specjalnych. Skarżąca Fundacja podniosła, że prowadzi działalność jako ośrodek szkolenia kierowców i jest wpisana do stosownego rejestru prowadzonego przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego. W prowadzonej działalności wykorzystywała symulator jazdy samochodem ciężarowym i autobusem w warunkach specjalnych typu [...],. Symulator ten został sprowadzony do Polski przez spółkę A z siedzibą w [...], i został dopuszczony do obrotu i używania na terenie Polski na podstawie certyfikatu nr [...],. Certyfikat został wydany przez Instytut [...], z siedzibą w [...],. Symulator został zakupiony przez spółkę B. z siedzibą w [...], na podstawie umowy z dnia [...], kwietnia 2010 r. Skarżąca używa symulatora na podstawie umowy zawartej z [...], w dniu [...], maja 2010 r. Pismami z dnia [...], marca i [...], kwietnia 2014 r. Wojewoda uznał za niedopuszczalne stosowanie w szkoleniach kierowców ww. symulatora jazdy, ze względu na to, iż nie posiada ważnego certyfikatu, albowiem certyfikat nr [...], wydany przez Instytut [...], z siedzibą w [...], utracił ważność. Skarżąca wezwała Wojewodę do zaprzestania naruszania swoich uprawnień, jednakże w odpowiedzi Wojewoda pismem z dnia [...], czerwca 2014 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Skarżąca podniosła, że znajdujący się w jej posiadaniu symulator jazdy został wprowadzony do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności. Importer symulatora otrzymał certyfikat nr [...],. Symulator został sprawdzony do Polski przed 3 kwietnia 2010 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 43, poz. 246) i przed tą datą był używany przez skarżącą w ramach prowadzonych szkoleń. Wskazana nowelizacja pociągnęła za sobą zmianę wymagań stawianych symulatorom jazdy w warunkach specjalnych (dopuszczalne jest obecnie stosowanie jedynie symulatorów tzw. sześciostopniowych) jednakże art. 6 nowelizacji stwierdza, że urządzenie techniczne do symulowania jazdy w warunkach specjalnych, posiadające certyfikat wydany przez jednostkę akredytowaną w polskim systemie akredytacji przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uznaje się za spełniające wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 39g ust. 12 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Posiadany przez skarżącą symulator posiadał w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o transporcie drogowym wymagany certyfikat i wobec tego powinien być uznany za spełniający wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 39g ust. 12 ustawy o transporcie drogowym i dopuszczony do użytku. Nie sposób przy tym znaleźć w obowiązujących przepisach regulacji nakładających na posiadacza urządzeń podlegających ocenie zgodności obowiązek posiadania aktualnego certyfikatu. Certyfikat jest wymagany przy wprowadzaniu symulatora do obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Taki certyfikat przedmiotowy symulator posiada. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę że Wojewoda działając z urzędu, bez wniosku skarżącego, bezprawnie wykreślił z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia wpis dotyczący miejsca prowadzenia szkoleń w B., przy ul. [...],, gdzie mieścił się przedmiotowy symulator. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewoda wskazał, że stosownie do uzyskanej z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju informacji o nieważności certyfikatu zgodności nr [...], wydanego przez Instytut [...], z siedzibą w [...], dla urządzenia (symulatora jazdy) [...], Wojewoda poinformował wszystkie ośrodki szkolenia o nieważności ww. certyfikatu oraz o niedopuszczalności wykorzystania tego urządzenia w procesie szkolenia kierowców. Ponadto Wojewoda zobowiązał wszystkie ośrodki szkolenia (pismo z dnia 26 marca 2014 r.) do natychmiastowego zaprzestania prowadzenia zajęć praktycznych przy użyciu tegoż symulatora i do przekazania stosownego oświadczenia w tej sprawie, a także do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnianie ustawowych warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia, o których mowa w art. 39 ust. 5 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi skarżąca przedstawiła swoje stanowisko i wniosła m.in. o wycofanie z akt rejestrowych ośrodka szkolenia certyfikatu zgodności nr [...], a dołączenie certyfikatu zgodności nr [...],. Wojewoda odniósł się do stanowiska skarżącej pismem z dnia 17 kwietnia 2014r. przedstawiając motywy podjętej decyzji o zakazie wykorzystania symulatora jazdy. W dniu [...], kwietnia 2014 r. skarżąca poinformowała Wojewodę o zaprzestaniu zajęć przy użyciu przedmiotowego symulatora jazdy oraz wystąpiła z wnioskiem o dokonanie zmian w aktach rejestrowych polegających na dopisaniu nowego miejsca prowadzenia jazdy w warunkach specjalnych z wykorzystaniem symulatora jazdy samochodu ciężarowego i autobusu, przedkładając stosowne dokumenty. Tym samym skarżąca wykonała zobowiązanie nałożone przez Wojewodę w dniu [...], marca 2014 r. Następnie skarżąca wystąpiła do Wojewody z wezwaniem do zaprzestania naruszeń, wnosząc o zmianę dotychczasowego stanowiska wyrażonego w pismach z dnia [...], marca i [...], kwietnia 2014 r. Na wezwanie to Wojewoda udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...], czerwca 2014 r., podtrzymując swoje stanowisko. Wojewoda podniósł, że zaskarżone działania nie należą do zakresu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wbrew twierdzeniu skarżącej nie dokonał bowiem "czynności wprowadzających zakaz" używania symulatora jazdy, a jedynie poinformował nadzorowane ośrodki szkolenia jazdy o nieważności certyfikatu zgodności nr [...], Pismo organu o charakterze informacyjnym nie spełnia przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: nie ma charakteru władczego, nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków na zindywidualizowane podmioty. Wobec tego skarga powinna podlegać odrzuceniu. Zgłaszając ewentualny wniosek o oddalenie skargi Wojewoda podniósł, że art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o transporcie drogowym pozwalał uznać dotychczas wykorzystywane urządzenia do symulowania jazdy w warunkach specjalnych za spełniające wymogi ustawowe oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie urządzenia do symulowania jazdy w warunkach specjalnych pod warunkiem posiadania ważnego certyfikatu wydanego przed 3 kwietnia 2010 r. przez jednostkę akredytowaną w polskim systemie akredytacji. Certyfikaty takie są jednakże wydawane na czas określony. Okres "uznania", o którym mowa w art. 6 ww. nowelizacji zależy zatem od czasu na jaki został wydany dany certyfikat. Certyfikat nr [...], wydany dla symulatora jazdy samochodem ciężarowym i autobusem w warunkach specjalnych [...], utracił ważność z dniem [...], września 2012 r. – co wynika wprost z treści certyfikatu. Natomiast certyfikat zgodności nr [...], wydany dla przedmiotowego symulatora w dniu [...], sierpnia 2012 r. utracił ważność z dniem [...], stycznia 2013 r., co wynika z faktu, że z dniem [...], stycznia 2013 r. Polskie Centrum Akredytacji ograniczyło Instytutowi [...], z siedzibą w [...],. zakres akredytacji [...], o certyfikację symulatorów jazdy, co zobowiązywało Instytut do wycofania od swoich klientów tych certyfikatów, które zostały opatrzone znakiem akredytacji [...],. Odnośnie wykreślenia z rejestru miejsca wykonywania działalności przy ul. [...], Wojewoda wskazał, że z urzędu sprostował wpis do rejestru działalności regulowanej skarżącej zawierający niezgodności ze stanem faktycznym wobec oświadczenia skarżącej w piśmie z dnia [...], kwietnia 2014 r., że zaprzestała prowadzenia zajęć pod tym adresem. Wojewoda wskazał, że wobec tego jego działania odpowiadają prawu i mieszczą się w kompetencjach organu nadzoru nad ośrodkami szkolenia nadanych Wojewodzie na mocy art. 39h ustawy o transporcie drogowym. Postanowieniem z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 799/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę Fundacji wskazując, że ma ona charakter skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., a tego rodzaju sprawy nie dotyczą aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2862/14 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Bydgoszczy i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że w uchylonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji w sposób arbitralny, bez dokonania szczegółowej analizy stwierdził, że skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę, w której kwestionował załatwienie jego skargi wniesionej do organu w trybie art. 227 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji pominął to, że skarżący podniósł w skardze, że jego zdaniem wskazane czynności Wojewody naruszają jego prawa, co może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 64 ust. 2 w związku z art. 63 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Możliwość merytorycznej kontroli zarzutów skargi przez sąd administracyjny uzależniona jest od spełnienia przez skarżącego wymogów przewidzianych dla tego środka prawnego. Dotyczy to m.in. spełnienia przesłanki dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym, określającym, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga. W niniejszej sprawie konieczne jest przede wszystkim ustalenie jakiego rodzaju działanie (czynność) Wojewody zostało zaskarżone. W skardze wskazano, iż zaskarżoną "czynnością" Wojewody jest zakazanie przez niego używania symulatora jazdy samochodem ciężarowym i autobusem w warunkach specjalnych typu [...], w szkoleniu osób ubiegających się o uprawnienia dla kierowców wykonujących drogowe z zakresu jazdy w warunkach specjalnych. Ów zakaz według skarżącej wynika z pism Wojewody z dnia [...], marca i [...], kwietnia 2014 r. Stanowisko Wojewody zostało "podtrzymane" w piśmie z dnia [...], czerwca 2014 r. W treści znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia [...], marca 2014 r. nr [...], Wojewoda, powołując się na art. 39h ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie "informuje" adresatów (pod pismem adnotacja "Otrzymują – wg rozdzielnika"), że otrzymał wystąpienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju Regionalnego z dnia 25 marca 2014 r., z którego jednoznacznie wynika, że certyfikat zgodności nr [...], wydany przez Instytut [...], w K. jest nieważny, a fakt ten został potwierdzony przez Polskie Centrum Akredytacji. Wobec tego Wojewoda informuje, że Ośrodki Szkolenia które zapewniają zajęcia praktyczne wyłącznie przy użyciu urządzenia posiadającego ww. certyfikat, nie spełniają ustawowych wymagań wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia w rozumieniu art. 39g ust. 2 pkt 3 lit.d ustawy o transporcie drogowym. Następnie Wojewoda "w celu uniknięcia sytuacji, o której mowa w art. 39h ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym" zwrócił się o natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia zajęć praktycznych przy użyciu urządzenia posiadającego ww. certyfikat, ponowne przeszkolenie osób będących w trakcie trwania kursu na płycie poślizgowej lub urządzeniu posiadającym ważny certyfikat oraz do niezwłocznego przekazania oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia zajęć praktycznych przy użyciu urządzenia posiadającego certyfikat nr [...],. Z kolei na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym Wojewoda zobowiązał adresatów do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnianie ustawowych warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia, o których mowa w art. 39g ust. 5 pkt 3 ww. ustawy. Wojewoda wskazał, że nie usunięcie naruszeń do dnia [...], kwietnia 2014 r. skutkować będzie wszczęciem procedury administracyjnej dążącej do realizacji sankcji określonych w art. 39h ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. W piśmie z dnia [...], kwietnia 2014 r. skierowanym do skarżącej, Wojewoda, wskazując na utratę ważności zarówno certyfikatu nr [...], (wskutek upływu czasu, na jaki był wydany) jak też certyfikatu nr [...], (wskutek jego wycofania) wykorzystanie urządzenia [...], w procesie szkolenia kierowców jest niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie urządzenia do symulowania jazdy w warunkach specjalnych. Jednocześnie Wojewoda poinformował, że "niezastosowanie się do wskazań zawartych w piśmie (...) z dnia [...], marca 2014 r. (...) skutkować będzie wszczęciem postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w art. 39h ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o transporcie drogowym". Pismo Wojewody z dnia [...], czerwca 2014 r. jest odpowiedzią na wystosowane przez skarżącą "wezwanie do zaprzestania naruszeń" z dnia 19 maja 2014 r. Powyższe działania Wojewody należy analizować w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (w skrócie "u.t.d."). Jak wynika z treści art. 39g ust. 1 u.t.d. działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis art. 39 ust. 2 u.t.d. określa jakie warunki winien spełniać przedsiębiorca mający wykonywać działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Wśród tych warunków znajduje się wymóg posiadania przez przedsiębiorcę miejsca przeznaczonego do jazdy w warunkach specjalnych (art. 39g ust. 2 pkt 3 lit. D u.t.d.), przy czym wymóg ten nie musi być spełniany, jeśli – jak stanowi art. 39g ust. 11 u.t.d. - przedsiębiorca: 1) zawarł umowę na przeprowadzanie zajęć z ośrodkiem doskonalenia techniki jazdy, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, lub 2) posiada urządzenie techniczne do symulowania jazdy w warunkach specjalnych, spełniające wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 12, posiadające odpowiedni certyfikat wydany przez jednostkę akredytowaną w polskim systemie akredytacji. Jak wynika natomiast art. 39h ust. 1 u.g.h. wojewoda sprawuje nadzór nad ośrodkami szkolenia. Stosownie do art. 39h ust. 2 pkt 1 u.t.d. wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru nad ośrodkami szkolenia kierowców przeprowadza kontrolę m.in. w zakresie spełniania przez ośrodek szkolenia wymagań, o których mowa w art. 39g ust. 2. W przypadku ustalenia naruszeń warunków wykonywania działalności, organ wyznacza termin ich usunięcia (art. 39h ust. 2 pkt 2 u.g.h.). Wojewoda wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla z urzędu przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, jeżeli przedsiębiorca m.in. nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia w wyznaczonym przez wojewodę terminie (art. 39h ust. 2 pkt 3 u.g.h.). W świetle powyższych przepisów oraz wcześniej przedstawionej treści pism z [...], marca i [...], kwietnia 2014 r. należy uznać, że Wojewoda w owych pismach przedstawił skarżącej swoje stanowisko, iż korzystanie z określonego urządzenia (symulatora jazdy [...],) jest naruszeniem warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz - w konsekwencji tegoż stanowiska - wyznaczył skarżącej termin usunięcia stwierdzonego naruszenia. Jest to jedna z czynności przewidzianych przez art. 39h u.t.d., a konkretnie przez art. 39h ust. 2 pkt 2 u.t.d., które może podejmować wojewoda w ramach powierzonego mu ustawą nadzoru nad wykonywaniem działalności nad ośrodkami szkolenia. Nie można jednakże uznać, że tego rodzaju czynność może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Przede wszystkim nie można uznać, iż czynność ta może być kontrolowana we wskazanym przez skarżącą trybie tj. na podstawie art. art. 64 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Przepis art. 63 i art. 64 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie zostały zamieszczone w Rozdziale 6 tej ustawy, zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej". Dotyczą one zatem czynności powyższych organów w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego, a nie aktów indywidualnych, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Nie można także uznać, iż wyżej określona czynność Wojewody jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przedmiotem skargi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogą akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; mają charakter publicznoprawny; są skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczą jego uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi przy tym istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (patrz. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/2013, opubl. w ONSAiWSA 2014/1/2, OSP 2014/5/53, LEX nr 1356405, Prok.i Pr.-wkł. 2014/11-12/48). Należy podkreślić, że uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (patrz uchwała składu siedmiu sędziów NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (opubl. w ONSAiWSA 2008/2/21, OSP 2008/5/51, OSP 2008/7-8/89, Prok.i Pr.-wkł. 2008/7-8/65, POP 2008/3/45). Zaskarżona czynność (wyznaczenie skarżącej terminu usunięcia stwierdzonego naruszenia warunków wykonywania działalności w zakresie ośrodka szkolenia kierowców) nie jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie określa ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powołanych regulacji prawnych nie można wywieść odpowiedzialności administracyjnej skarżącej za sam brak odpowiedzi na czynność Wojewody, a także nie wynika z nich możliwość poddania owej czynności (wezwania do usunięcia naruszenia w określonym terminie) egzekucji administracyjnej. Władczym rozstrzygnięciem, któremu skarżąca musiałby się poddać byłaby dopiero decyzja o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia i wykreślająca przedsiębiorcę z właściwego rejestru, z uwagi na nieusunięcie naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej. Należy zatem przyjąć, że stanowisko wojewody może się co najwyżej przełożyć na konkretne ustalenia w obrębie praw lub obowiązków skarżącej na gruncie samodzielnego postępowania, którego wynikiem może być decyzja wydana w oparciu o art. 39h ust. 2 pkt 3 u.t.d. (por. posanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 269/15). Ze względu na powyższe, uznając wniesienie skargi za niedopuszczalne, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a skargę odrzucił.