II SA/Bd 455/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A.R. i K.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy budynku garażowo-gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. S. [...] wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy budynku garażowo-gospodarczego o pow. zabudowy 34,80 m˛ na działce nr [...] w miejscowości S., gmina A. K.., obręb S. , na podstawie zgłoszenia z [...] września 2016 r. W treści uzasadnienia S. [...] wskazał, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące uproszczonej procedury zgłoszenia robót. Taki stan rzeczy S. [...] argumentował faktem usytuowania działki skarżących w strefie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny C. (uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa K. - P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny C. , Dz. Urz. Województwa z 2015 r., poz. 2573). W § 5 pkt 7 uchwały zamieszczono zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Organ administracji wskazał, iż na działkach o nr [...] znajduje się zbiornik wodny. Lokalizacja budynku garażowo-gospodarczego znajdowałaby się w odległości 41 m od granicy z ww. działkami oraz ok. 53 m od zbiornika wodnego. W ocenie S., lokalizacja budynku jest więc sprzeczna z postanowieniami Uchwały. Od decyzji S., skarżący wnieśli odwołanie. W odwołaniu podkreślono, że wnioskodawcy są w trakcie budowy domu jednorodzinnego (na którego budowę uzyskali w dniu [...].01.2014 r. decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].06.2013 r., znak. [...].[...].[...]., uzgodnionej również przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B.). Pozwolenie było wydane przed podjęciem uchwały nr [...] Sejmiku Województwa K. - P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Inwestorzy przed otrzymaniem pozwolenia na budowę nie mieli świadomości o wchodzącej w życie uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. i dlatego też w dniu [...].09.2016 r. dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowo-gospodarczego o powierzchni 34,80 m˛. Wojewoda K. - P., decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), art. 30 ust. 6 pkt 2, art 82 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), § 1, § 2, §3, § 5 pkt 7 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny C. (Dz. Urz. Województwa K. - P. z 2015 r., poz. 2573), art. 23 ust. 2 ustawy z [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję S. [...]. W treści uzasadnienia Wojewoda wskazał, iż z uwagi na lokalizację inwestycji w odległości od zbiornika wodnego mniejszej niż umożliwia to Uchwała, budowa budynku garażowo-gospodarczego nie jest możliwa. Zdaniem Wojewody K. - P. pojęcie "inny zbiornik wodny" należy definiować w języku potocznym, jak to wynika z orzecznictwa. Taka wykładnia wskazuje, iż zbiornik wodny to "wypełnione wodą stojącą zagłębienie terenu posiadające brzegi, bez względu na jego funkcję, pochodzenie (czy zbiornik został wytworzony przez człowieka czy też naturalnie), wielkość, przy czym ochronie podlega stan istniejący na gruncie, a nie stan przejściowy". W związku z tym, organ uznał, iż zbiornik zlokalizowany na działkach [...] spełnia kryteria "innego zbiornika wodnego", wyrażonego w Uchwale. Organ zaznaczył, że planowany obiekt nie jest obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Agata i K. R. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]. MSe/JB. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 5 pkt 7 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa K. - P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny C. (Dz.Urz. Województwa K. - P. z 2015 poz. 2573), a w szczególności błędną wykładnię pojęcia "inny zbiornik wodny" i przyjęcie za takowy każdego zagłębienia terenu posiadającego brzegi i wypełnionego wodą, bez względu na jego funkcję, pochodzenie i wielkość a w rezultacie bezpodstawny sprzeciw w sprawie zamiaru budowy budynku garażowo-gospodarczego o pow. 34,80 m˛. Zdaniem skarżących, wykładnia pojęcia "inny zbiornik wodny" dokonana przez organy administracyjne jest niewłaściwa, gdyż prowadzi do zbyt głębokiej ingerencji w prawo własności. W ocenie skarżących, należy dokonywać takiej interpretacji, która nie będzie naruszać definicji zawartych w prawie wodnym, a odnoszących się do pojęcia "urządzenia wodnego". Należy podkreślić, iż kształt i usytuowanie akwenu wodnego znajdującego się na działce nr [...] wskazuje na jego sztuczne pochodzenie. Na znajdujących się w aktach sprawy mapach geodezyjnych uwidoczniony jest przedmiotowy akwen wodny. Ma on kształt zbliżony do prostokąta, z równej długości brzegami przeciwległymi. Właściciele działek, na których znajduje się staw, posadzili krzewy i drzewa. Do chwili obecnej pełnił on rolę rekreacyjnego stawu rybnego, miejsce wypoczynku i relaksu dla jego właścicieli. W związku z powyższym, uznanie przez organy, iż staw ten jest "innym zbiornikiem wodnym" jest bezpodstawne. Z treści § 5 pkt 7 Uchwały wynika, iż zakaz lokalizowania obiektów budowlanych nie dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Należy podkreślić, iż ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne zawiera definicję urządzenia wodnego. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c) przez urządzenie wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów. Akt prawa miejscowego nie definiuje zarówno pojęcia "innego zbiornika wodnego", jak również nie zawiera własnej definicji "urządzenia wodnego". W związku z tym, dokonując wykładni pojęcia urządzenia wodnego, należy odnieść się do istniejących w systemie prawnym definicji. Taką definicję zawiera ustawa o prawie wodnym. Przedmiotowy staw jest urządzeniem wodnym, a nie innym zbiornikiem wodnym. Podobny stan prawny rozpatrywał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 172/14, wyrok z dnia 24.09.2015 r., dochodząc do tych samych wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, iż wykładnia językowa pojęcia "inny zbiornik wodny" godzi w podstawowe wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, gdyż jest ona zbyt szeroka. Właściwym zatem jest zastosowanie reguł wykładni systemowej, w tym wynikających z regulacji przyjętych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134) i ochronę wspólnych wartości uregulowanych prawem wodnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla wyznaczenia granic dopuszczalnych ograniczeń wyrażonych w przepisach prawa miejscowego niezbędnym jest uwzględnienie w sprawie przedmiotu ochrony w obszarze ochrony krajobrazu. Nie każdy zatem zbiornik wodny podlega ochronie na obszarze chronionego krajobrazu. W przedmiotowej sprawie, inwestycja w postaci budynku garażowo-gospodarczego z przeznaczeniem dla celów prywatnych nie zagraża Obszarowi Chronionego Krajobrazu Niziny C. . Nie zaburza ona bowiem ekosystemu. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt II OSK 217/12, iż "(...) zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta jest wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów". Zakres zakazu zawartego w przepisie § 5 pkt 7 Uchwały Sejmiku Województwa K. - P. jest przy tym szerszy, niż przewiduje to przepis ustawy będący podstawą jego uchwalenia (art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134). Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a) o ochronie przyrody, uchwała Sejmiku może wprowadzać na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Ustanowienie w Uchwale zakazu o zakresie większym, niż dopuszcza to ustawa o ochronie przyrody sprzeczne jest zatem z zasadą wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących, organ administracji naruszył przepis § 5 pkt 7 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny C. i błędnie zinterpretował pojęcie "innego zbiornika wodnego", a tym samym uznał, iż pojęcie to stosuje się do każdego akwenu wodnego, również tego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości S., gmina A. K.. obręb S.. Błędna interpretacji spowodowała niewłaściwe zastosowanie prawa wyrażonego w cytowanym paragrafie i w konsekwencji naruszyła prawo do wybudowania na działce [...] budynku garażowo - gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej P.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem sprzeciwu jest zamiar budowy budynku garażowo – gospodarczego o pow. 34,8 m˛ w odległości w odległości 53 m od zbiornika wodnego i ok. 41 m od granicy działek, na których znajduje się zbiornik wodny. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że nie mają zastosowania przepisy dotyczące uproszczonej procedury zgłoszenia robót z uwagi na usytuowanie działki skarżących w strefie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny C. . W § 5 pkt 7 Uchwały Sejmiku Województwa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny C. wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Stosownie do treści tego przepisu oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała została podjęta na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651). Zakaz o którym mowa w § 5 punkt 7 uchwały odpowiada więc treści obowiązującego w dacie podjęcia wyżej wskazanej uchwały art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, a przepisy wyżej wymienionej uchwały sejmiku wojewódzkiego zachowały moc w związku z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774). Obszar chronionego krajobrazu, według art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W myśl przepisów ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Groźba bezpowrotnej utraty walorów przyrodniczych, stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział jako jeden z zakazów, określony w art. 24 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Na działkach nr [...] znajduje się zbiornik wodny, a jego odległość od wskazanej w zgłoszeniu lokalizacji budynku garażowo-gospodarczego na działce jest mniejsza, niż 100 m. Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia "inny zbiornik wodny". Organ uznał, że zgodnie z powszechnie obowiązującym orzecznictwem, należy go rozumieć w znaczeniu potocznym, czyli jako wypełnione wodą stojącą zagłębienie terenu posiadające brzegi, bez względu na jego funkcję, pochodzenie (czy zbiornik został wytworzony przez człowieka czy też naturalnie), wielkość, przy czym ochronie podlega stan istniejący na gruncie, a nie stan przejściowy. Nie ma zatem znaczenia charakter zbiornika wodnego, czy jest on zbiornikiem naturalnym, czy też sztucznym, jak np. zbiorniki pochodzenia antropogenicznego a potwierdzeniem powyższego stanowiska jest to, że ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia zbiorników wodnych. Regularny, geometryczny kształt zbiornika w niniejszej sprawie zdaje się wskazywać na jego antropogeniczne, sztuczne pochodzenie, choć organ tej okoliczności nie badał. Niewątpliwie nie powinno budzić wątpliwości, że zamierzenie budowlane nie może być sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa w tym prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy jednak zauważyć, że art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy został zmieniony przez art. 9 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 774) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 11 września 2015 r. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zwrot "naturalnych zbiorników wodnych", oznacza , że nie jest więc możliwe wprowadzenie przedmiotowego zakazu w odniesieniu do zbiorników sztucznych. NSA w wyroku z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1574/16 (LEX nr 2316358) podkreślił, że zakazy zawarte w (rozporządzeniu, tu uchwale) nie mogą być sprzeczne z treścią ustawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie badał ani rodzaju zbiornika, czy jest on sztuczny, czy naturalny, ani też charakteru zbiornika w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne (czy jest zaliczany do urządzeń wodnych, co z kolei uniemożliwia uznanie go za zbiornik wodny). Urządzenie wodne to urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Wprowadzone ustawą ograniczenie zabudowy ingeruje w prawo własności, tworząc potrzebę zachowania zasady proporcjonalności w procesie ważenia praw podmiotowych wobec potrzeby ochrony walorów przyrodniczych. Zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu ograniczają prawo własności nieruchomości, czyli prawo, które jest konstytucyjnie chronione. Oznacza to, że podlegają one ocenie między innymi pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w wyznaczonej strefie związany jest niewątpliwie z realizacją celów wytyczonych przez ustawę o ochronie przyrody, zwłaszcza w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu. Z opisanym ograniczeniem wiąże się jednak istotne ograniczenie realizacji prawa własności. Powoduje to konieczność wnikliwej analizy obu wartości. Zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c., ale jednocześnie naruszenia prawa własności pozostające w kolizji z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy o ochronie przyrody wymagają uwzględnienia zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu określonych zakazów. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestia związana z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym więc prawa własności, została uregulowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, iż ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Również przepis art. 140 k.c. stanowi, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądami, ograniczenie prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska nie narusza zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. II OSK 1003/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 marca 2009 r., sygn. II SA/G1 1252/08, dostępne CBOSA). Konstytucja nie zakłada też prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami. Warto zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w kwestii ograniczeń uprawnień właścicielskich stwierdził, że "prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów" (por. wyrok z 20 kwietnia 1993 r., P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Skoro ustawodawca przyznał jednostce samorządu terytorialnego prawo ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego to nie ulega wątpliwości, że jej organ stanowiący jest uprawniony do wprowadzania zakazów opartych na statuującym je przepisie. Wprowadzenie zakazów nie może jednak odbywać się w sposób dowolny, bez zachowania odpowiednich proporcji, czy naruszający inne wartości chronione Konstytucją jak np. zasadę równości podmiotów, która wymaga, by przez wprowadzenie określonych regulacji nie dochodziło do dyskryminacji określonego kręgu podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej. Należy jednak zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie zachowania tych proporcji zabrakło i w ocenie Sądu zarzuty skarżących w tym przedmiocie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy, mając na uwadze zapis § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, uznał wniesienie sprzeciwu do budowy tymczasowego obiektu budowlanego za uzasadnione pomimo, że aktualnie obowiązujący akt wyższego rzędu tj. ustawa o ochronie przyrody wprowadza ograniczenia tylko w zakresie ochrony krajobrazu, gdy w grę wchodzą naturalne zbiorniki wodne. Konieczne jest zatem zbadanie jaki charakter ma zbiornik w pobliżu planowanej zabudowy dla oceny czy jest zbiornikiem naturalnym czy sztucznym a także czy nie pełni on roli urządzenia wodnego. Brak tych ustaleń czyni ocenę zasadności wniesionego sprzeciwu przedwczesną. Należy przy tym uwzględnić wynikającą z zasad konstytucyjnych zasadę proporcjonalności w związku z obecnie obowiązującymi regulacjami w ustawie o ochronie przyrody. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na wysokość kosztów postępowania złożyły się koszty zastępstwa procesowego przyznane na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), opłata kancelaryjna od pełnomocnictwa i wartość uiszczonego wpisu.