II SA/Bd 457/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie [...] Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Wojewódzki Lekarz Weterynarii (znak [...]) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii nr [...] r. z dnia [...] stycznia 2018 r. – nakładające na K. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł z powodu niewykonania obowiązku określonego decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] grudnia 2016 r. o nr [...]. Powyższe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach. Decyzją nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii, po przeprowadzeniu kontroli na posesji przy ul. S. [...] w K., zakazał K. R. prowadzenia działalności w zakresie uboju zwierząt rzeźnych, rozbioru mięsa oraz przetwórstwa mięsa, a także wprowadzania do obrotu i używania do produkcji środków spożywczych: półtusz wieprzowych w ilości 18 sztuk, ćwierci wołowych w ilości 4 sztuk, mięsa z działu rozbioru i magazynu porozbiorowego, mięsa świeżego drobnego i w elementach w ilości około 529,62 kg, podrobów wieprzowych w ilości około 80 kg, mięs peklowanych w ilości około 40 kg, wędlin w ilości 468 kg, smalcu w ilości 405 kg zdeponowanych w zaplombowanych pomieszczeniach zakładowych do czasu ustalenia sposobu zagospodarowania uzgodnionego z Powiatowym Lekarzem Weterynarii. Decyzją tą nakazano ponadto przechowywanie w zaplombowanych magazynach zakładowych produktów wskazanych powyżej oraz niezwłoczne wskazanie sposobu zagospodarowania tych produktów. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na potrzebę ochrony zdrowia ludzkiego. Rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2016 r. zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Wyrokiem z 10 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (w sprawie II SA/Bd 432/17) oddalił zaś skargę wniesioną na decyzję organu odwoławczego. Powiatowy Lekarz Weterynarii w dniach [...] grudnia 2016 r. oraz [...] kwietnia 2017 r. dokonał sprawdzenia stanu wykonania decyzji i ustalił, że w tych datach zakwestionowane produkty spożywcze nie zostały w żaden sposób zagospodarowane. W konsekwencji dnia [...] lipca 2017 r. wystosowano upomnienie, którego odbiór K. R. potwierdził [...] lipca 2017 r. Organ inspekcji weterynaryjnej prowadził również korespondencję z R. Z. (właścicielem nieruchomości, na której K. R. prowadził nielegalny zakład uboju, rozbioru i przetwórstwa mięsa) celem zastępczego wykonania przez niego obowiązków wynikających z decyzji z [...] grudnia 2016 r. W dniu [...] grudnia 2017 r. organ inspekcji weterynaryjnej ponowił czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. S. [...]. Ustalono, że zabezpieczone produkty spożywcze nie zostały usunięte z zaplombowanych pomieszczeń magazynowych. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, § 2 i § 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. – dalej zwanej "u.p.e.a."), nałożył na K. R. grzywnę w wysokości 3.000 złotych z powodu niewykonania obowiązku określonego decyzją z [...] grudnia 2016 r. oraz wezwał go do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] stycznia 2018 r. wystawionym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w przedmiocie nakazu niezwłocznego wskazania sposobu zagospodarowania, uzgodnionego z Powiatowym Lekarzem Weterynarii, środków spożywczych oraz ich zagospodarowania. Odbiór powyższego postanowienia wraz z tytułem wykonawczym K. R. potwierdził w dniu [...] stycznia 2018 r. Pismem z [...] stycznia 2018 r., K. R. złożył zażalenie na postanowienie nakładające na niego grzywnę, domagając się jego uchylenia. W odwołaniu K. R. podniósł, że nie jest właścicielem nieruchomości, na której zabezpieczono produkty spożywcze, nie łączy go z właścicielem żadna umowa najmu pomieszczeń gospodarczych, a zabezpieczone mięso jest własnością okolicznych rolników, myśliwych oraz właściciela nieruchomości. Podkreślił on również, że w dniu [...] grudnia 2016 r. z jego inicjatywy na teren nieruchomości sprowadzony został samochód z Zakładów Utylizacji, jednakże nie doszło do wywozu zabezpieczonych produktów i to nie z jego winy. W tych okolicznościach odwołujący uznał za bezpodstawne nakładanie na niego grzywny. W jego ocenie działania organu inspekcji weterynaryjnej noszą cechy nieuzasadnionej represji. W rozpoznaniu tego zażalenia wydane zostało powołane na wstępie postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia WLW wskazał, że zarzuty zażalenia stanowią powielenie argumentacji przywoływanej w odwołaniu i skardze skierowanej przeciwko decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] grudnia 2016 r., a ta decyzja stała się ostateczna. W tej sytuacji – z jednej strony zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a z drugiej strony brak jest podstaw do ponownego rozpatrywania tych samych zarzutów. W ocenie organu odwoławczego zastosowano właściwy środek egzekucyjny, a wysokość grzywny jest adekwatna do zamierzonego celu, jakim jest przymuszenie K. R. do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Skargę na postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wywiódł K. R., działający przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania – w tym art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wszystkich dowodów oraz dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów skarżący powielił argumentację zaprezentowaną w zażaleniu skierowanym do organu odwoławczego. Podkreślał, że nie prowadził zakładu uboju, a zabezpieczone produkty nie stanowiły jego własności – podobnie jak nieruchomość położona przy ul. S. [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Postanowieniem z 17 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zawiesił postępowanie sądowe na zgodny wniosek stron. Po podjęciu postępowania (mocą postanowienia z 19 sierpnia 2019 r.) strony podtrzymały swoje stanowiska. Skarżący podtrzymał zarzuty skargi, a na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. jego pełnomocnik dodatkowo wskazał, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego było spóźnione albowiem organ inspekcji weterynaryjnej powinien był wyegzekwować obowiązek przy użyciu Policji w terminie 3 miesięcy od wydania decyzji. Strony zgodnie też wskazały, że obowiązek został wykonany - już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie nadmienić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.), w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, wynikającego z decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2016 r. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest bowiem przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych do wykonania tych obowiązków. Przy czym doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej nie jest prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela. Grzywna w celu przymuszenia jest zaś środkiem egzekucyjnym, który ma zastosowanie przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie bowiem z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie zaś do art. 120 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W świetle poczynionej oceny stanu faktycznego i prawnego Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie stwierdziły, że obowiązek wskazania sposobu zagospodarowania (i zagospodarowania) produktów spożywczych określonych w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nie został wykonany do dnia wydania postanowienia nakładającego grzywnę. Sąd zauważa ponadto, że organ egzekucyjny prawidłowo wystosował wobec skarżącego upomnienie i wystawił tytuł wykonawczy odpowiadający wymogom formalnym określonym w art. 27 u.p.e.a. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że decyzją z [...] grudnia 2016 r. na skarżącego nałożony został obowiązek wprowadzania do obrotu i używania do produkcji zabezpieczonych środków spożywczych w miejscu prowadzenia przez niego nielegalnej działalności w przedmiocie uboju zwierząt i przetwórstwa mięsa, a nadto obowiązek wskazania sposobu zagospodarowania zabezpieczonych produktów. W ocenie Sądu organy obu instancji nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, prawidłowo również zastosowały przepis art. 119 u.p.e.a. Wyraźnie podkreślić należy, że na obecnym etapie sprawy ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd, nie mają kompetencji do ponownego badania prawidłowości wydania decyzji kreującej egzekwowany obowiązek. Stosownie bowiem do art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny jest związany egzekwowaną ostateczną decyzją do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Postępowanie egzekucyjne nie jest bowiem procedurą, w ramach której mają zostać skonkretyzowane prawa lub obowiązki strony, wynikające z przepisów prawa materialnego. Taka konkretyzacja ma miejsce na etapie wcześniejszym, określanym jako postępowanie jurysdykcyjne. Postępowanie egzekucyjne jest zaś fazą następną, a jego celem jest doprowadzenie do wykonania ostatecznego aktu administracyjnego. Organ egzekucyjny ma ograniczone możliwości badania sprawy – jego kognicja ogranicza się tylko i wyłącznie do zagadnień związanych z samym wykonaniem aktu administracyjnego albo brakiem możliwości jego wykonania. Nie ma natomiast umocowania, aby badać prawidłowość sposobu, w jakiej w fazie jurysdykcyjnej skonkretyzowano prawa i obowiązki zobowiązanego. Nie może zatem odnosić się do zagadnień, związanych z ustaleniami faktycznymi i zastosowaniem do nich przepisów prawa materialnego. Sąd podzielił w tym zakresie ocenę organu odwoławczego, że Powiatowy Lekarz Weterynarii, działając jako organ egzekucyjny nie był zatem uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie Sądu, organy zasadnie wskazały, że obowiązek ten wynika z funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2016 r. i dopóki nie zostanie ona prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty wywołuje skutki prawne. Bez znaczenia prawnego dla tej oceny pozostaje również podnoszona przez skarżącego okoliczność, że wykonanie obowiązku powinno było nastąpić wcześniej i że spóźnione były działania organu inspekcji weterynaryjnej. Podkreślenia bowiem wymaga, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżącego jako podmiot prowadzący nielegalną działalność gospodarczą w zakresie uboju i rozbioru mięsa – bez spełniania wymogów określonych w szeroko rozumianym prawie żywnościowym (co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 432/17). Celem wydania zaskarżonego postanowienia było zaś wyegzekwowanie od skarżącego wykonania obowiązków nałożonych w decyzji z [...] grudnia 2016 r. W granicach niniejszej sprawy Sąd nie jest władny ponownie weryfikować, czy skarżący powinien być adresatem nałożonych obowiązków. Brak jest ponadto podstaw do powoływania się na wadliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W doktrynie reprezentowany jest pogląd, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tzn. na błąd co do osoby zobowiązanego, czy też na niemożliwość wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku niepieniężnego (vide: J. Radwanowicz-Wanczewska, Komentarz do art. 122 u.p.e.a., LEX/el. 2015). Sąd w składzie orzekającym pogląd ten aprobuje w całości. W przypadku, gdy strona twierdzi, że nie powinna być adresatem określonych obowiązków, albo, że doszło do wygaśnięcia obowiązku, to wówczas przysługuje jej środek odwoławczy w postaci zgłoszenia zarzutów do organu egzekucyjnego. Z analizy akt sprawy wynika jednak, że skarżący nie skorzystał z przysługującego jemu do tego prawa. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących podjęcia próby wykonania obowiązku – co można by zakwalifikować jako zarzut naruszenia art. 121 u.p.e.a. Fakt kilkukrotnego stwierdzania podczas przeprowadzanych kontroli niewykonania przez skarżącego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] grudnia 2016 r. uzasadniał wymierzenie skarżącemu grzywny w wysokości 3. 000 zł, co było adekwatne do stopnia naruszenia. W ocenie Sądu wysokość grzywny nie jest wygórowana. Wprawdzie wysokość grzywny została określona w sposób uznaniowy, to jednakże nie w sposób dowolny. W ocenie Sądu, w toku postępowania nie naruszono bowiem granic uznania administracyjnego wynikających z treści art. 121 § 2 i § 3 u.p.e.a., ponieważ organy uzasadniły powody wymierzenia takiej wysokości grzywny, która nie wykracza poza ustaloną przez ustawodawcę skalę. Podkreślenia wymaga również, że organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami rzetelnego działania i niezbędności (art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a.). W konsekwencji zobligowany jest do zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Kryterium ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia stanowi bowiem ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. Zdaniem Sądu, organ egzekucyjny zastosował wobec skarżącego taką dolegliwość, która jest niezbędna do przymuszenia go do realizacji ciążącego na nim obowiązku i w granicach jej skuteczności. Mając powyższe na uwadze sąd nie dopatrzył się trafności zarzutów skargi co do naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego i postępowania administracyjnego. W ocenie sądu w toku postępowania organy egzekucyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przeprowadziły wszystkie konieczne do wyjaśnienia sprawy dowody. Organ egzekucyjny drugiej instancji zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył materiał dowodowy, który został całościowo oceniony, a czemu dano wyraz w uzasadnieniu prawnym i faktycznym, które odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały też właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić też trzeba, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do wykonania obowiązku zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a., obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.