II SA/Bd 457/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi W. Ł., W. Ł. na decyzję [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1.014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia 17 października 2024 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") po rozpatrzeniu wniosku Zarządcy Drogi: Prezydenta Miasta Bydgoszczy, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa ulicy dojazdowej do slipu zlokalizowanego przy ulicy [...] w Bydgoszczy" obejmującej: - wybudowanie całkowicie nowej ulicy dojazdowej i miejsc postojowych o nawierzchni z kostki kamiennej, - rozbudowę kanalizacji deszczowej z podłączeniem do sieci w ulicy [...], - budowę oświetlenia ulicznego, - budowę kanału technologicznego, wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. 2. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. A. Ł. oraz W. M. Ł. (dalej: "skarżący") reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenia jej w całości i odmówienia udzielenia zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Jednocześnie skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową w S.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, e, g, ga ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 311 – dalej: "specustawa drogowa") poprzez wydanie decyzji mimo nie wykazania przez inwestora w odpowiedni sposób braku konieczności uzyskania opinii: ministra właściwego do spraw zdrowia, dyrektora właściwego urzędu morskiego, dyrektora organu nadzoru górniczego, Ministra właściwego do spraw środowiska, dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, zarządcy infrastruktury kolejowej, dyrektora właściwego urzędu morskiego; - art. 11a ust. 4 specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji mimo braku uzyskania opinii środowiskowej; - art. 16 ust. 2 specustawy drogowej poprzez jego niezastosowanie w zaskarżonej decyzji mimo obligatoryjnego charakteru powołanego przepisu; - art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieuzasadnione nadanie na wniosek wnioskodawcy zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy nie został wykazany przez wnioskodawcę uzasadniony interes społeczny; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy drogowej poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 7 w zw. z art. 11 c specustawy drogowej polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżących i przyjęcie, że wywłaszczenie należącej do nich nieruchomości wykorzystywanej dla celu prowadzonej działalności gospodarczej jest uzasadnione realizacją celu publicznego, podczas gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej celu takiego nie realizuje; - art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że ingerencja w prawo własności skarżących dokonana decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej miała miejsce z niezachowaniem zasady proporcjonalności i równości, a nadto narusza prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego oraz nadała w sposób nieuprawniony prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym; - art. 10 § 1 k.p.a. i art. 11f ust. 7 specustawy drogowej poprzez naruszenie obowiązku umożliwienia stronie czynnego udziału w każdym stadium i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Uzasadniając odwołanie skarżący w pierwszej kolejności wskazali, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymogi art. 11d specustawy drogowej, gdyż inwestor ograniczył się do przedłożenia do wniosku oświadczeń jego pełnomocnika o braku konieczności uzyskania opinii stosownych organów, natomiast w ocenie skarżących jednostronne oświadczenie pełnomocnika inwestora, przy braku informacji ze strony ww. organów czy opinie są konieczne czy też nie, nie jest wystarczające do zweryfikowania przez organ orzekający, czy rzeczywiście nie zachodzi potrzeba przedłożenia stosownych opinii. Dalej skarżący wskazali, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w bezpośredniej styczności z obszarem chronionym programem "Natura 2000 – Dolina Dolnej Wisły", a tego rodzaju przedsięwzięcie musi zostać poprzedzone wydaniem decyzji środowiskowej. Podnieśli, że inwestor nie złożył decyzji środowiskowej, a organ nie zbadał czy planowana inwestycja znacząco oddziałuje na środowisko. W ocenie skarżących planowana inwestycja nie uzyskała niezbędnych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Następnie skarżący podnieśli, że Prezydent nie określił terminu odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o których mowa w art. 16 ust. 1 specustawy drogowej. W ocenie skarżących niezasadne było również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę uzasadnionego interesu społecznego. Organ I instancji nadając rygor natychmiastowej wykonalności powołał się na okoliczność, iż budowa przedmiotowej drogi ma na celu zdecydowaną poprawę warunków transportu publicznego, ruchu samochodowego oraz ruchu niechronionych uczestników ruchu drogowego, co ma zwiększyć bezpieczeństwo i poprawić warunki ruchu. Skarżący wskazali, że ulica [...] prowadząca od ul. [...] do koryta rzeki Wisły już zapewnia bezpieczny i poprawny ruch dla wszystkich użytkowników ulicy. Ulica [...] i planowana nowa ulica dojazdowa są ulicami zamkniętymi, prowadzącymi do koryta rzeki, zaś wzdłuż koryta rzeki nie ma ulic obciążonych ruchem. W ocenie skarżących przedmiotowa inwestycja nie wymagała więc nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto skarżący podnieśli, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby zaistniała konkretna potrzeba realizacji celu publicznego, wymagająca bezwzględnie odjęcia prawa własności skarżących. Wyjaśniając powyższy zarzut skarżący wskazali, że przedmiotowa inwestycja drogowa obejmuje tylko działkę nr [...] stanowiącą własność skarżących i podlegać ma ona wywłaszczeniu. Działka ta służy skarżącym do prowadzenia działalności gospodarczej - Zakładu [...]. W ocenie skarżących jest to inwestycja zbędna, pozbawiona merytorycznego i rozsądnego uzasadnienia, ponieważ zmniejsza powierzchnię terenów zielonych na rzecz utwardzonej drogi, a funkcje które ma pełnić wykonuje już nowo wybudowana ulica [...]. Skarżący wskazali również, że organ I instancji wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania do skarżących osobiście, zamiast do pełnomocnika stron. Dopiero po interwencji pełnomocnika, zawiadomienie zostało do niego wysłane. Skarżący wskazali dalej, że pismem z dnia 2 października 2024 r. pełnomocnik skarżących został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami oraz o możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji zakreślając 5-dniowy termin liczony od daty otrzymania zawiadomienia. Powyższe pismo pełnomocnik skarżących odebrał 18 października 2024 r., natomiast organ I instancji wydał decyzję 17 października 2024 r., co uniemożliwiło skarżącym zajęcie stanowiska w sprawie. 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 17 kwietnia 2025 r. w punkcie I uchylił w całości punkt 4 na stronie 3 zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez dodanie w miejscu uchylenia następującego zapisu: "4. Określenie terminu wydania nieruchomości. Określam termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna." W punkcie II orzekł poprzez dodanie po punkcie 4 punktu 4a następującej treści: "4a. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższego niniejsza decyzja: - zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń; - uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi; - uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych; - uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy." W punkcie III decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W ocenie Wojewody organ I instancji wystarczająco zgromadził materiał dowodowy na podstawie którego wydał zaskarżoną decyzję, a także prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami oraz zgłoszonymi żądaniami, a także możliwości zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji zostało trzykrotnie awizowane do pełnomocnika skarżących w dniach 4, 7 i 8 października 2024 r. Ponadto pracownik organu 11 października 2024 r. poinformował pełnomocnika skarżących telefonicznie o treści awizowanego pisma oraz że oczekuje ono na odbiór w Urzędzie Miasta. W ocenie organu odwoławczego tym samym 5-dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska w sprawie upłynął 16 października 2024 r. Ponadto skarżący nie wykazali, aby objęte zarzutem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia wydania decyzji nie wpłynęły nowe dowody, które miałyby istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dalej Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, gdyż nie został określony termin wydania nieruchomości. Organ podkreślił, że określenie ww. terminu stanowi element obligatoryjny takiej decyzji niezależnie od nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto decyzja nie czyni zadość wymaganiom art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, bowiem w jej sentencji zabrakło wskazania rygoru natychmiastowej wykonalności: zobowiązania do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnienia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi; uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych czy uprawnienia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uznał za wskazane skorygowanie zapisów punktu 4 zaskarżonej decyzji, a także za zasadne i koniecznie uzupełnienie zapisów decyzji dodając punkt 4a. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że inwestor dołączył do wniosku o wydanie decyzji projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaś projekt wykonany i sprawdzony został przez osoby spełniające warunki wynikające z ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się następnie do zarzutów podniesionych przez skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, e, g, ga specustawy drogowej ponieważ wnioskodawca przedłożył oświadczenia, iż nie zachodzi konieczność uzyskania tych opinii. Organ podkreślił, że inwestor nie miał obowiązku przedkładania tych opinii, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawcę wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień. Za niezasadny organ uznał także zarzut naruszenia art. 11a ust. 4 specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji mimo braku uzyskania opinii środowiskowej oraz z uwagi na prowadzenie inwestycji w bezpośredniej styczności z obszarem chronionym Natura 2000. Organ podkreślił, że inwestor odniósł się do ww. zarzutu skarżących wskazując, że nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, ponieważ projektowany odcinek drogi ma długość 94,03 m, a więc mniej niż 1 km wskazany w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto organ podkreślił, że inwestycja znajduje się poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu odwoławczego niezasadny jest również zarzut, iż w nieuzasadniony sposób nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności poprzez niewykazanie przez wnioskodawcę uzasadnionego interesu społecznego. Organ wskazał, że wniosek o wydanie decyzji zawierał uzasadnienie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, w którym wykazano interes społeczny. Wnioskodawca uzasadnił nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności poprzez zapewnienie dogodnego dojazdu, w tym również dla służb ratowniczych, zwiększenie bezpieczeństwa oraz poprawę ruchu, co w ocenie organów obu instancji stanowi ważny interes społeczny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał weryfikacji materiału dowodowego oraz wyjaśnił stan faktyczny prowadzący do wydania decyzji mając na uwadze interes społeczny i jego prymat nad interesem jednostki oraz słuszny interes stron. Do wniosku dołączono wymagane załączniki, które potwierdzają konieczność budowy przedmiotowej ulicy. Organ I instancji ustalił wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia i w ostateczny sposób je rozważył, a motywy podjętego rozstrzygnięcia organ należy przedstawił w uzasadnieniu decyzji. W kwestii naruszenia art. 22 Konstytucji RP Wojewoda wyjaśnił, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczone pod warunkiem, że nastąpi to w drodze ustawy i tylko w tym zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie oznacza to jednak, że pozyskanie gruntów na cele inwestycyjne określone specustawą drogową odbędzie się z pokrzywdzeniem ich właścicieli, gdyż właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie. 4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika złożyli skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżących jako właścicieli nieruchomości, na której wytyczono drogę publiczną w występującej w sprawie szczególnej sytuacji możliwości wytyczenia drogi publicznej w całości na sąsiednim, niezabudowanym gruncie Gminy, w sposób liniowy (równoległy do drogi wytyczonej zaskarżonymi decyzjami), równie dogodny komunikacyjnie, tańszy i nienaruszający przepisów szczególnych, co czyni lokalizację drogi publicznej na nieruchomości skarżących zbędną dla realizacji celu publicznego; - art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie występowania racjonalnych przesłanek nieuchronności wytyczenia drogi publicznej na nieruchomości skarżących w sytuacji możliwości wytyczenia drogi publicznej na gruncie Gminy; - art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 22 Konstytucji RP przez przyjęcie, że ingerencja w prawo własności skarżących dokonana decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej miała miejsce z zachowaniem zasady proporcjonalności i równości, a nadto nie naruszała prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących oraz nie nadała w sposób nieuprawniony prymaty interesowi publicznemu nad interesem prywatnym. 5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 7. Zakwestionowaną przez skarżącego decyzją Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta z dnia 17 października 2024 r. zezwalające na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa ulicy dojazdowej do slipu zlokalizowanego przy ulicy [...] w Bydgoszczy" obejmującej: - wybudowanie całkowicie nowej ulicy dojazdowej i miejsc postojowych o nawierzchni z kostki kamiennej; - rozbudowę kanalizacji deszczowej z podłączeniem do sieci w ulicy [...]; - budowę oświetlenia ulicznego; - budowę kanału technologicznego, wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W decyzji wskazano, że inwestycja będzie realizowana m.in. na działce nr [...], obręb [...], będącej własnością skarżących. Realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości skarżących, która znajdzie się w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję drogową, dotyczy interesu prawnego wynikającego z przysługującego skarżącym prawa własności (k. 325 akt adm.). Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionują zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w zakresie, w jakim zakłada ono wybudowanie ulicy dojazdowej i miejsc postojowych, rozbudowę kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia i budowę kanału technologicznego – przebiegających przez działkę nr [...]. Specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach (art. 1 ust. 1 specustawy drogowej). Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce. Celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 tej ustawy, wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewody, który wyjaśnił, iż decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z jej art. 11e zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił, w art. 11d, zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Organy rozstrzygające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i nie posiadają kompetencji do wyznaczania lub korygowania trasy inwestycji. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Tylko stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyroki NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19). Prawidłowo też wyjaśnił organ odwoławczy, że w przedmiotowym postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Zagwarantowana w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP ochrona własności doznaje ograniczeń na mocy ustaw, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Właśnie mocą przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1) prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, co znajduje uzasadnienie w potrzebie modernizacji istniejących dróg publicznych. Nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że regulacje specustawy drogowej mieszczą się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Akceptując powyższe stanowisko podkreślić jednak należy, że właściwy do załatwienia sprawy organ administracji uprawniony i zobowiązany jest do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Sposób procedowania w oparciu o przepisy specustawy nie zwalnia organów administracji od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Właściwa ochrona interesu podmiotów wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia skutecznie chroniące interes prawny wywłaszczanych podmiotów. 8. W kontrolowanej sprawie skarżący kwestionują założenia zatwierdzonego projektu inwestycji drogowej w zakresie, w jakim zakłada wybudowanie ulicy dojazdowej i miejsc postojowych, rozbudowę kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia i budowę kanału technologicznego, przebiegających przez działkę nr [...]. Skarżący zarzucili brak przekonującego uzasadnienia dla wykorzystania do budowy drogi gminnej nieruchomości stanowiącej ich własność zamiast wykorzystania w tym celu w pierwszej kolejności działki nr [...] stanowiącej własność gminy, która jest działką równolegle sąsiadującą z działką skarżących. Odpowiadając na powyższy zarzut skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczone pod warunkiem, że nastąpi to w drodze ustawy i tylko w tym zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie oznacza to jednak, że pozyskanie gruntów na cele inwestycyjne określone specustawą drogową odbędzie się z pokrzywdzeniem ich właścicieli, gdyż właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie. Nawiązując do przedstawionego wcześniej, słusznego – co do zasady – stanowiska o braku kompetencji organu do weryfikacji założeń projektowych, ich celowości i racjonalności, w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej, Sąd wyjaśnia, że akceptacja powyższego racjonalnego i umocowanego przepisami specustawy drogowej podejścia nie upoważnia do schematycznego przenoszenia go na realia każdej indywidualnie rozpatrywanej sprawy. Jak trafnie zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2039/19 zawarty w specustawie uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy organy rozpatrujące sprawę o udzielenie Prezydentowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mogły ograniczyć się do automatycznego i bezrefleksyjnego podejścia uznając, że każdy element zaproponowanych rozwiązań projektowych – a konkretnie dotyczy to przebiegu całej inwestycji na nieruchomości należącej do skarżącego – jest bezdyskusyjny i musi zostać zatwierdzony tylko dlatego, że został ujęty we wniosku inwestora, zaś interes publiczny co do zasady ma prymat nad interesem prywatnym jednostki. Słusznie uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2024 r., sygn. II OSK 1670/24, że nie chodzi o to, aby organy miały z urzędu i generalnie oceniać celowość inwestycji drogowej w każdym jej aspekcie, czy narzucać inwestorowi alternatywne rozwiązania drogowe. Tryb postępowania uregulowany specustawą zakładający związanie organów rozpatrujących wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w tym sensie, że organy wydają zezwolenie w oparciu o żądanie określonej treści złożone wraz z projektem budowlanym (art. 11d ust. 1 specustawy drogowej), nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezrefleksyjnej akceptacji dla każdego rozwiązania zaproponowanego przez inwestora. Uproszczona i przyspieszona procedura specustawy drogowej zakłada również wywłaszczenie. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, natomiast w myśl art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej prowadzi zatem wprost do odjęcia prawa własności, a więc do wywłaszczenia w znaczeniu dosłownym. Z tego powodu oceniając zakres nieruchomości przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie można zupełnie abstrahować od fundamentalnych standardów konstytucyjnych dotyczących wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Art. 21 ust. 2 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z innymi przepisami ustawy zasadniczej, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy jest to "konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia. Wynikające z wymienionych przepisów standardy ochrony prawa własności w kontekście różnych przewidzianych ustawami procedur wywłaszczenia nie powinny być deprecjonowane. Nie oznacza to, że ustawodawca nie może wprowadzać procedur specjalnych, uproszczonych, służących przyspieszeniu realizacji ważnych celów publicznych, takich jak rozważana w niniejszej sprawie budowa dróg. Procedura udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak pokazuje praktyka, spełnia zakładane cele i przyczyniła się do przyspieszenia inwestycji drogowych w Polsce. Elementem tej procedury jest także pewien "automatyzm" działania administracji, który wyraża się w tym, że organy oceniają sprecyzowany przez inwestora wniosek i w tym zakresie wydają decyzję. Tym niemniej przy indywidualnej ocenie każdego konkretnego przypadku trzeba brać pod uwagę ewentualność nadużycia uprawnień wynikających z instrumentów prawnych przyznanych zarządcom dróg na podstawie specustawy drogowej. Wnikliwszej refleksji wymagać powinny te przypadki, gdzie właściciel nieruchomości przewidzianej do wywłaszczenia zgłasza organowi, w trakcie postępowania, umotywowane zastrzeżenia dotyczące zasadności przejęcia nieruchomości pod budowę drogi. Jest to nic innego, jak próba obrony jednostki przed wywłaszczeniem, której nie powinno się lekceważyć wobec tak eksponowanych przez Konstytucję zasad, jak to, że "Rzeczpospolita Polska chroni własność" (art. 21 ust. 1), "Własność [...] podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej" oraz reguł opisanych w art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W takiej sytuacji, już chociażby obowiązek stosowania przepisów k.p.a. (art. 11c specustawy drogowej) nakazuje rzetelne odniesienie się do zastrzeżeń właściciela nieruchomości i wyczerpujące (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz przekonujące (art. 11 k.p.a.) uzasadnienie wydanej decyzji. W niniejszej sprawie kwestią sporną okazała się przede wszystkim kwestia niezbędności wywłaszczenia działki nr [...] należącej do skarżących, podczas gdy równolegle położona jest działka nr [...] stanowiąca własność wnioskodawcy. W toku postępowania, mimo konsekwentnie argumentowanych zastrzeżeń skarżących, organy obu instancji za podstawę "załatwienia" tych zastrzeżeń przyjęły argumentację wynikającą z treści art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Powołując się na treść tych konstytucyjnych przepisów organ odwoławczy wskazał, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczone, zaś interes publiczny ma prymat nad interesem prywatnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. W ocenie Sądu argumentacja organów orzekających w sprawie nie rozwiała wątpliwości podniesionych przez skarżących. Uwagi skarżących dotyczące możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na sąsiedniej działce stanowiącej własność wnioskodawcy, tj. w sposób nieingerujący w jego nieruchomość, winne zostać samodzielnie ocenione co do swojej zasadności przez organ rozstrzygający sprawę. Pamiętać bowiem należy, że nie wnioskodawca, ale organ rozstrzyga sprawę administracyjną. Nie jest związany stanowiskiem strony nawet w sytuacji, jeżeli artykułowane jest ono przez działający na rzecz strony podmiot wyspecjalizowany. Zatem stanowisko strony postępowania, której nieruchomość znajduje się w granicach planowanej inwestycji, winny być oceniane co do swej wiarygodności wedle tych samych kryteriów, bez wartościowania jednego stanowiska względem drugiego z uwagi na status wypowiadającego to stanowisko podmiotu, a nie z uwagi na jego treść. Organ powinien przy tym rozważyć skorzystanie z wszystkich przysługujących mu instrumentów procesowych służących pełnemu wyjaśnieniu zaistniałych wątpliwości, nie wyłączając przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu skonfliktowanych stron (art. 89 k.p.a.), czy nawet powołania biegłego z zakresu budownictwa dróg w celu merytorycznej oceny stanowisk obu stron (art. 84 k.p.a.). Dokonane w ten sposób ustalenia winny znaleźć następnie swoje odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu decyzji. 9. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pozostawił przy tym rozwadze Wojewody, czy jest on w stanie samodzielnie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uzupełnić postępowanie dowodowe i rozstrzygnąć na tej podstawie sprawę (art. 136 k.p.a.), czy też konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, winien zostać najpierw ustalony i oceniony przez Starostę (art. 138 § 2 k.p.a.). O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem oraz opłaty od pełnomocnictwa orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Wskazania co do ponownie prowadzonego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. G. Saniewski J. Janiszewska-Ziołek M. Pawełczak