II SA/Bd 458/16

Dnia 28 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (PINB) nakazał S. B. (zwanemu dalej "skarżącym") przedłożyć w PINB w terminie do dnia [...].02.2016 r.: 4 egz. projektu budowlanego zamiennego (projekt zagospodarowania + projekt architektoniczno-budowlany) budynku garażu trzystanowiskowego na działce nr [...] w m. [...] gm. L., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniu [...].09.2015 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę budowy budynku garażu trzystanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym na działce nr [...] w m. [...] gm. L., realizowanego na podstawie decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...].10.2010 r., udzielającej pozwolenia na jego budowę. W wyniku tego stwierdzono, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z projektem budynek miał mieć wymiary: długość 11,95 m, szerokość 7,00 m oraz wysokość w kalenicy 5,40 m. Tymczasem zrealizowany obiekt ma wymiary: długość 10,00 m, szerokość 6,00 m i wysokość w kalenicy 4,40 m. Ponadto, jak ustalił organ I instancji roboty prowadzone były bez ustanowienia kierownika budowy oraz bez dziennika budowy, nie został dopełniony obowiązek zawiadomienia PINB o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8, art. 80 Kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. [...] - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że wskazane przez PINB odstępstwo, polegające na zmianie podstawowych parametrów technicznych budynku, mianowicie, jego wysokości, powierzchni zabudowy i kubatury, w myśl art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, które jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, czego inwestor w niniejszej sprawie nie dopełnił. Powyższe upoważniało, zatem organ I instancji do zastosowania procedury naprawczej w trybie wskazanym w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. WINB wyjaśnił, że konsekwencją niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. WINB dodał, że w sytuacji wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uchylenia wymaga na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, który ją wydał. WINB odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, nie stwierdził, aby postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem ww. przepisów prawa. W ocenie WINB zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło istotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę i innych warunków tej decyzji, tj. roboty prowadzone były bez ustanowienia kierownika budowy oraz bez dziennika budowy, nie został dopełniony obowiązek zawiadomienia PINB o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót, czym naruszone zostały przepisy ustawy Prawo budowlane - art. 41 ust. 4, art. 42 ust. 1 oraz art. 45 tej ustawy. Zdaniem WINB organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w wystarczającym zakresie i dysponuje dowodami, potwierdzającymi dokonanie istotnych odstępstw, mianowicie, w aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...].10.2010 r. o pozwoleniu na budowę budynku garażu trzystanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym na działce nr [...] w m. K. gm. L. wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym, oraz protokół z kontroli budowy ww. obiektu przeprowadzonej przez PINB w L. w dniu [...].09.2015 r., w oparciu o które ustalono stan faktyczny w sprawie, który nie budzi w ocenie organu wątpliwości. WINB przywoławszy treść przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego stwierdził, że przepis ten stosowany a contrario wskazuje na kwalifikację odstępstw o charakterze istotnym. Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, że zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, od przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, stanowi istotne odstępstwo, i bez znaczenia jest dla tej klasyfikacji czy wymiary obiektu zostały zmniejszone czy też powiększone, ma to natomiast znaczenie przy ocenie możliwości legalizacji wykonanych robót w sposób istotnie odbiegający. WINB wyjaśnił, że zastosowany w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie wymaga wykładni jak podnosi skarżący w odwołaniu, gdyż wprost stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. decyzję WINB złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 6 Kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż skarżący dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w rzeczywistości to organ nie działał na podstawie prawa, - art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 Kpa poprzez brak przeprowadzenia nowych ustaleń dowodowych dotyczących Zakładu Usług Budowlanych-M. P. i ograniczenie się wyłącznie do przedstawionych przez organ I instancji materiałów dowodowych, - art. 8 w zw. z art. 80 Kpa. oraz przepisów prawa materialnego tj.: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez podtrzymanie w mocy decyzji organu I instancji opierające się na błędnej wykładni w/w przepisów, a w następstwie błędne zastosowanie ich treści, polegające na niewłaściwym przyjęciu, że budynek garażowy trzystanowiskowy zrealizowany na terenie nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości K. gm. L. stanowi "istotne odstępstwo" zarówno od projektu budowlanego jak i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 51 ust. 7 cyt. ustawy przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 (analogicznie jak z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2) stosuje się także w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tj. jest w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4; por. komentarz Prawo budowlane Andrzeja Glinieckiego, Lexis-Nexis, wyd. 2, Wa-wa 2014, s. 691). Pogląd ten przyjmowany w orzecznictwie w całości podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. wyrok; NSA z 8. 01. 2010, II OSK 15/09 i z 8. 02. 2013, sygn. akt II OSK 1890). W związku z powyższym kwestiami istotnymi w sprawie, w której wydana została skarżona decyzja oparta na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego czy wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z prawem tj. zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającą projekt budowlany, a jeżeli ustalą, że obiekt budowlany został wykonany niezgodnie z projektem, a stwierdzone odstępstwa mają istotny charakter, to organ winien nałożyć na inwestora, właściciela albo zarządcę obiektu budowlanego obowiązek wykonania takich czynności lub robót budowlanych, których wykonanie doprowadzi ów obiekt budowlany do zgodności z prawem. Wykonanie projektu budowlanego zamiennego jest niezbędnym elementem trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jest oczywiste, że realizacja obiektu budowlanego z odstępstwami wymaga stwierdzenia, że miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Należy zważyć, że w takiej sytuacji kwestią istotną jest ustalenie czy stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projekty budowlanego mają charakter odstępstw istotnych. Prawo budowlane w przepisie art. 36a ust. 1 tak jak to zauważyły organy administracji nie zawiera legalnej definicji istotnych odstępstw. W przepisie art. 36a ust. 5 wymieniono jedynie odstępstwa, których wystąpienie wyklucza zakwalifikowanie ich do nieistotnych. A zatem, jako istotne odstępstwa należy kwalifikować odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jeśli dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym miejscu należy także zauważyć, że w ocenie Sądu charakter odstępstw należy analizować w odniesieniu do stanu faktycznego danej sprawy tj. w odniesieniu do projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, których odstępstwo ma dotyczyć. Odnosząc powyższe do okoliczności rozstrzyganej sprawy należało mieć, zatem na uwadze ustalenia nie budzące wątpliwości, a dotyczące realizacji przedmiotowego budynku na działce nr [...] w oparciu o decyzję wydaną przez Starostę L. w dniu [...].10.2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku garażu trzystanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym dla skarżącego. Z przedłożonego do akt administracyjnych protokołu kontroli z dnia [...].09.2015 r., wynika, że roboty budowlane wykonywane były w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę oraz że roboty prowadzone były bez ustanowienia kierownika budowy oraz bez dziennika budowy, nie został dopełniony obowiązek zawiadomienia PINB o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót. Organy obu instancji podniosły, że zgodnie z projektem budynek miał mieć wymiary: długość 11,95 m, szerokość 7,00 m oraz wysokość w kalenicy 5,40 m. Tymczasem zrealizowany obiekt ma wymiary: długość 10,00 m, szerokość 6,00 m i wysokość w kalenicy 4,40 m. Ustalenia organów obu instancji dotyczące wykonania przedmiotowego budynku z istotnymi odstępstwami należy uznać za dokonane prawidłowo. Ustalenia te zostały dokonane podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji w dniu [...].09.2015 r. bez udziału skarżącego pomimo prawidłowego zawiadomienia o kontroli. Z ustaleń tych wynika, że dokonane odstępstwa mają charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dotyczą one zmiany charakterystycznych parametrów budowlanego obiektu w tym jego wysokości, szerokości i długości. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut wskazujący w szczególności na naruszenie norm z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., gdyż w ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył tych przepisów rozpoznając sprawę. Szczegółowe rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku prawidłowej kwalifikacji wskazanych odstępstw jako odstępstw istotnych trzeba podnieść, że ustalenie przedmiotowych odstępstw dotyczących zmiany lokalizacji przedmiotowego budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, a dokładnie planu zagospodarowania działki oraz dokonanie obmiaru podstawowych parametrów budynku jak: wysokość, szerokość obiektu, ilość kondygnacji, opisanie kształtu dachu i podpiwniczenia nie wymaga wiedzy specjalistycznej i doświadczenia, których nie posiadaliby pracownicy organów nadzoru budowlanego. Wskazane parametry są podstawowe i ich stwierdzenie w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie wymaga specjalistycznych uprawnień i umiejętności. Organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił przyczyny, dla których po rozpoznaniu odwołania wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Należy dodać, że skarżący w odwołaniu od decyzji I instancji i skardze nie kwestionował ustaleń organu I instancji dotyczących wyliczenia długości, szerokości i wysokości budynku. Konkludując, analiza przedłożonych dokumentów wskazuje na prawidłowość zaskarżonej decyzji. W związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną należało oddalić.