II SA/Bd 459/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego legalności rozbudowy budynku uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...].KK. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej powoływany jako "PINB"), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej powoływanej jako "kpa") zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w W. , gmina P. , dokonanej przez inwestora E. S.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że prowadzi postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej współwłasność S. S. i inwestora rozbudowy E. S. oraz, że w postępowaniu tym pomiędzy S. S. i E. S. istnieje spór co do daty powstania rozbudowy, jako że S. S. twierdzi, że miała ona miejsce w 1998 r., natomiast E. S. podnosi, że rozbudowana część istniała już w 1975 r. Organ wyjaśnił również, że pismem z dnia [...] listopada 2017 r. E. S. wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w R. sprawy sygn. akt I Ns 206/15 o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości, informując jednocześnie, że wyraża wolę legalizacji samowolnie wykonanej rozbudowy, niemniej nie będzie mógł złożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż jego brat E. S. nie wyraża zgody na legalizację obiektu. Podkreślając, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego, bez względu na okres jej realizacji, powstała w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, że w takim wypadku możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu lub doprowadzenie jego do stanu zgodnego z prawem, że wobec braku zgody współwłaściciela nieruchomości na legalizację obiektu, przy jednoczesnej woli inwestora doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, sposób rozstrzygnięcia przez organ sprawy samowolnej rozbudowy jest ograniczony, organ stwierdził, że w takich okolicznościach rozstrzygnięcie kwestii własności przedmiotowej nieruchomości w toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniu o zniesienie współwłasności, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa i uzasadnia zawieszenie postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie PINB złożył S. S. podnosząc, że inwestor E. S. składając wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania nie poinformował PINB, iż wcześniej (w dniu [...] listopada 2016 r.) złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o zniesienie współwłasności, powołując się na toczące się postępowanie administracyjne przed PINB w sprawie samowolnej rozbudowy budynku, co w rezultacie spowodowało, po zawieszeniu w dniu [...] listopada 2016 r. postępowania w sprawie zniesienia współwłasności, że inwestor wstrzymał oba wskazane postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako "WINB") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie WINB wskazał, że w sprawie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż wystąpiło w niej zagadnienie wstępne w postaci ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jest jednym z elementów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej, gdyż zarówno legalizacja w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem inwestor w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wskazał, że nie uzyska on od drugiego współwłaściciela tj. S. S. zgody na legalizację budynku, w którym zamieszkuje inwestor, i że dopiero po zakończeniu postępowania o zniesienie współwłasności stanie się on jedynym właścicielem budynku, co spowoduje, iż możliwa będzie jego legalizacja. Organ podkreślił przy tym, że istotą prowadzenia postępowania w sprawie przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego wykonanej w warunkach samowoli budowlanej jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wtedy, gdy nie ma możliwości prawnych legalizacji obiektu. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że ustalił iż postępowanie sądowe w sprawie zniesienia współwłasności zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. i wyznaczono termin rozprawy. Oznacza to, że organ I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne. Na powyższe postanowienie WINB S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając postanowienia organów obu instancji i domagając się zmiany postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy budynku mieszkalnego na wydanie decyzji o rozbiórce przedmiotowego budynku. Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, iż inwestor E. S. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w celu możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia w sprawie nielegalnej rozbudowy budynku mieszkalnego i uniknięcia tym samym odpowiedzialności z tytułu dokonanej samowoli budowlanej. Podniósł również, że postępowanie o zniesienie współwłasności zostało podjęte przez Sąd Rejonowy w R. dopiero [...] lutego 2018 r. Ponadto zakwestionował wskazywany przez inwestora moment dokonania samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego i wskazał na brak dowodów w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo WINB podkreślił, że zaskarżone postanowienie i poprzedzającego je postanowienia PINB dotyczyło kwestii zawieszenia postępowania i tylko kwestia zasadności zawieszenia postępowania była przedmiotem badania w sprawie. WINB zaznaczył także, że zarówno ustawa Prawo budowlane z 1794 r., jak i ustawa obowiązująca nie przewidują instytucji przedawnienia samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Wniesioną w sprawie skargę należało uwzględnić, choć z innych względów niż wskazane w skardze. Istota sprawy dotyczy kwestii czy w sprawie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego jest jego ciągłość, warunkująca terminowość załatwiania spraw administracyjnych (zob. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 249). Zawieszenie postępowania jest więc wyjątkiem od reguły, niemniej jednak regulacja prawnoadministracyjna instytucji zawieszenia postępowania ma charakter obligatoryjny w odniesieniu do organu administracyjnego w razie zaistnienia przesłanki ustawowej z art. 97 kpa. Taki też charakter ma przywołany przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z racji wyjątkowości instytucji zawieszenia postępowania w stosunku do ogólnej zasady nieprzerwalności i ciągłości postępowania, przepis art. 97 § 1 pkt 4 należy interpretować ściśle. W sprawie należało zatem ocenić czy rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości na której dokonano samowoli budowlanej, i tym samym ustalenie prawa własności tej nieruchomości, stanowi zagadnienie wstępne, o którym jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sprawie administracyjnej dotyczącej legalności rozbudowy budynku mieszkalnego. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i zagadnienie to będąc odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem jednocześnie jest niezbędnym elementem dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Chodzi więc o bezwzględne uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy od decyzji lub wyroku innego właściwego organu lub sądu (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 1678/92 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.). Zagadnienie wstępne stanowi więc kwestię wykraczającą poza zakres kompetencji organu administracyjnego. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. (por. wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. I OSK 321/14; wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1345/13; wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. I OSK 883/11 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W ocenie Sądu z takim wyraźnym związkiem przyczynowym nie mamy do czynienia na obecnym etapie postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem, wbrew stanowisku orzekających organów, aktualnie podstaw do przyjęcia, że wynik postępowania przed PINB w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego zależy od wyniku postępowania toczącego się przed sądem powszechnym, którego przedmiotem jest zniesienie współwłasności nieruchomości, na której zrealizowano objętą postępowaniem legalizacyjnym rozbudowę budynku mieszkalnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie zawieszono postępowanie nie ustalając nawet jaki stan prawny ma zastosowanie do stwierdzonej samowoli budowanej, tj. czy ma to być ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. czy też z dnia 7 lipca 1994 r., co wynikało z braku określenia przez organy spornej w sprawie daty powstania samowoli budowlanej. Tymczasem ustalenie tej daty determinowało reżim prawny, który należy zastosować do stwierdzonej samowoli budowlanej (art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) i tym samym ustawowe wymogi w oparciu, o które można zweryfikować czy możliwa jest w ogóle legalizacja dokonanej samowolnie tj. jak ustaliły organy bez pozwolenia na budowę rozbudowy budynku mieszkalnego. Wskazać należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podnoszona przez organy kwestia komu przypadnie - w wyniku rozstrzygnięcia sprawy przed sądem powszechnym - własność nieruchomości, może mieć znaczenie tylko w kontekście prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 tego aktu prawnego). Kwestia ta jednak może mieć znaczenie w postępowaniu określonym w art. 48 tej ustawy wyłącznie po wcześniejszym przesądzeniu, że objęty postępowaniem budynek mieszkalny nadaje się do legalizacji w trybie art. 48 ww. ustawy, tj. gdy spełnia wymagania z art. 48 ust. 2 ww. ustawy (zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem). Gdyby bowiem w świetle tych przepisów legalizacja nie była w ogóle dopuszczalna, to bez znaczenia dla wyniku postępowania legalizacyjnego miałby brak zgodnej woli zachowania budynku przez współwłaścicieli działki, na której budynek jest zrealizowany. Podkreślić należy, że legalizacja obiektu budowlanego w trybie art. 48 ww. ustawy przebiega dwustopniowo. Najpierw o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi zbadać, czy w ogóle zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 2 ww. ustawy. Tylko jeśli takie przesłanki zachodzą, organ uznając, że legalizacja jest dopuszczalna wydaje postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora. Dopiero w dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki, w tym z obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 571/10, LEX nr 953362 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Jeżeli zatem, ze względu na niedopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej, w ogóle nie dojdzie do etapu na którym konieczne jest legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to tym samym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wyniku sprawy przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności nieruchomości. Również zgodnie z treścią przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane kluczowe znaczenie w postępowaniu legalizacyjnym ma kwestia samej możliwości prawnej dokonania legalizacji samowoli budowlanej w świetle okoliczności określonych w art. 37 tej ustawy (m.in. czy nie zachodzi sytuacja, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, czy też, że obiekt powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia), i tą też kwestię należy ustalić w prowadzonym w tym trybie postępowaniu w pierwszej kolejności. Wymaga przy tym podkreślenia, że w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie ma przepisu stanowiącego odpowiednik art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w którym ustawodawca wyraźnie wskazał, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nakłada obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzając zatem, że orzekające w sprawie organy nie poczyniły wskazanych przez Sąd ustaleń odnośnie reżimu prawnego mającego zastosowanie w sprawie oraz samej możliwości dokonania w jego ramach legalizacji samowoli budowlanej, które to ustalenia miały istotne znaczenia w sprawie, gdyż warunkowały ewentualną konieczność posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to tym samym za co najmniej przedwczesne należało uznać stanowisko organów, że wynik postępowania przed PINB w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego, zależy od wyniku sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości. Oznacza to, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.