II SA/Bd 460/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy K. na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia [...] 2007r. nr [...] w przedmiocie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, 3. zasądza od Powiatu Bydgoskiego na rzecz Gminy K. 240 zł. (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 460/07 UZASADNIENIE Pismem z [...] 2007 r. Nr [...] Burmistrz K. zwrócił się za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Powiatu B. do Rady Powiatu B. o wyrażenie, na najbliższej sesji Rady Powiatu, zgody na rozwiązanie z radną A. M. umowy o pracę na stanowisku Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w K. wskazując jako przyczynę uzasadniającą powzięcie takiej decyzji ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, tj. spowodowanie znacznego obniżenia wartości nieruchomości stanowiącej własność Gminy K., poprzez dewastację pomieszczeń i budynku. Uchwałą z [...] 2007 r., Nr [...] Rada Powiatu B. na podstawie art. 13 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 z późn. zm.) nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną A. M. wskazując, iż Burmistrz nie wykazał w udokumentowany sposób dewastacji pomieszczeń ani też zawinienia Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury. W skardze wniesionej do Sądu Burmistrz Gminy K. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu B. jako podjętej bezprawnie z naruszeniem prawa materialnego, wbrew normie prawnej zawartej w art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz niezgodnie z art. 8 Kodeksu pracy. Skarżący podniósł, iż ochrona stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego i obejmuje jedynie te sytuacje, w których u podstaw rozwiązania stosunku pracy leżą zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tym samym przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radzie powiatu uprawnienia do arbitralnego decydowania o wyrażeniu zgody bądź jej odmowy. Jeśli by uznać, że rada powiatu może nie wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy w każdym przypadku, wówczas dochodziłoby do całkowitej bezkarności pracownika, pod warunkiem równolegle wykonywanego przez niego mandatu radnego. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu B. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków. . Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji czy też uchwały, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej winny przestrzegać zasady praworządności tzn. działać na podstawie przepisów prawa. Zasada ta została podkreślona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Po tej uwadze o charakterze ogólnym, przechodząc do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu Bydgoskiego narusza przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta nie jest możliwa wówczas, gdy dany akt nie zawiera motywów rozstrzygnięcia, wprawdzie zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie, ale zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest ono niewystarczające. Funkcji prawidłowo sporządzonego uzasadnienia nie może spełnić treść odpowiedzi na skargę Rady Powiatu B. Organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzenia uzasadnienia, gdyż warunkuje ono kontrolę organów nadzoru i kontrolę sądowoadministracyjną. Wprawdzie zaskarżona uchwała nie jest decyzją, tym niemniej w tym zakresie do uchwały należało stosować wymogi uzasadnienia rozstrzygnięcia wyrażone w art. 107 § 1 i § 3 kpa, gdyż uchwała dotyczy sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. W przedmiotowej sprawie trudno przyjąć, aby warunek uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały został spełniony, gdyż z treści rozstrzygnięcia niewiadomo, na jakich dowodach, faktach organ wydający uchwałę się oparł, którym nie przyznał mocy dowodowej. Nadto organy administracji stosownie do treści art. 107 § 1 kpa winny wyjaśnić podstawę prawną uchwały, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne powinno zawierać, zatem także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się, więc podanie treści przepisu, na który organ administracji się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez ten organ wykładni danego przepisu. Brak właściwego pisemnego uzasadnienia uchwały stanowi naruszenie obowiązujących w tym zakresie reguł. W rozpatrywanym przypadku materialnoprawną podstawą miałby być art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm.) zgodnie z którym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której jest on członkiem. Rada powiatu odmawia zatem zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Podobne stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawiona jest uznaniu rady powiatu, a okoliczności rozwiązania tego stosunku, wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają jej ocenie (wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90 - ONSA 1990 Nr 4 poz. 6). Jak wynika zatem z treści przywołanego przepisu, uchwały podejmowane na jego podstawie mają charakter uznaniowy i powinny spełniać przedstawione wyżej wymagania formalne. W przypadku uchwał podejmowanych przez rady powiatu na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym uznanie administracyjne nie ma jednak charakteru pełnego. Z postanowień tego przepisu wynika, bowiem, że przedmiotem kontroli sprawowanej przez radę jest tylko ustalenie czy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego (szerzej wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2005 r., sygn. II SA/Wa 1718/05, LEX nr 189825). Brak stwierdzenia związku pomiędzy pracą radnego a piastowanym przez niego mandatem wyłącza możliwość podjęcia uchwały negatywnej. W takim przypadku ochrona stosunku pracy powinna być bowiem realizowana w postępowaniu przed sądami pracy, a nie przed radą powiatu. Odmienne interpretacja postanowień art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym mogłaby doprowadzić do sytuacji, w których pracodawca nie miałby możliwości rozwiązania umowy o pracę z pracownikiem nie wywiązującym się z obowiązków pracowniczych, co raczej nie było intencją racjonalnego prawodawcy. Rozpoznając sprawę po raz drugi, Rada Powiatu B. winna raz jeszcze rozważyć wskazane przez Burmistrza K. przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę A. M. Winna wyjaśnić, czy rzeczywiście doszło do ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych, tj. spowodowanie znacznego obniżenia wartości nieruchomości, czy też zaistniały inne powody ściśle związane z wykonywaniem mandatu radnego. Elementy powyższe winny znaleźć się w części uzasadnienia faktycznego uchwały. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie tych faktów, które Rada Powiatu uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za przekonywujące. W związku z tym z uwagi na stwierdzone błędy w postępowaniu Sąd na podstawie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Z uwagi na skutki prawne, jakie mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy stwierdził, że nie może ona być wykonana.