II SA/Bd 460/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Przemysłowego Sp. z o.o. w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [..]marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w M. (dalej jako "Powiatowy Lekarz Weterynarii") nakazał skarżącemu P. P. Sp. z o.o. w R. usunięcie uchybień stwierdzonych w wyniku kontroli przeprowadzonej na terenie zakładu poprzez m. in. wprowadzenie systemu automatycznego zapisu monitorowanych temperatur w chłodniach i w dziale rozbioru, określając termin wykonania tego obowiązku na dzień 30 czerwca 2010 r. Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia [...], nr [...], w ten sposób, że określono nowy termin wykonania ww. obowiązku – do dnia 31 grudnia 2010 r. Po stwierdzeniu w wyniku kontroli przeprowadzonej w zakładzie w dniu 4 stycznia 2011 r., że nakaz wprowadzenia systemu automatycznego zapisu monitorowanych temperatur w chłodniach i w dziale rozbioru nie został wykonany, Powiatowy Lekarz Weterynarii upomnieniem z dnia [...] wezwał skarżącą Spółkę do bezzwłocznego wykonania ww. obowiązku. Stwierdzając w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 17 stycznia 2011 r., że w kontrolowanym zakładzie nadal stosowany jest ręczny zapis monitorowanych temperatur, Powiatowy Lekarz Weterynarii wszczął w stosunku do skarżącej Spółki egzekucję administracyjną, wystawiając w dniu [...] tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydając na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, późn. zm.; zwanej w skrócie "p.e.a."), postanowienie nr [...], którym nałożył na skarżącą Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł. Na skutek wniesionego przez Spółkę zażalenia Powiatowy Lekarz Weterynarii postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 132 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."), zmienił postanowienie własne nr [...] z dnia [...] w ten sposób, że nałożył na skarżącą Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w nowej, niższej kwocie 4.000 zł. Skarżąca Spółka wniosła zażalenie na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...], nr [...], do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. (dalej jako "Wojewódzki Lekarz Weterynarii"). W zażaleniu zakwestionowała legalność nałożenia na nią obowiązku wprowadzenia systemu automatycznego zapisu monitorowanych temperatur w chłodniach i w dziale rozbioru, podnosząc, iż żaden przepis prawa nie zakazuje prowadzenia zapisu ręcznego ani też nie nakazuje prowadzenia zapisu elektronicznego. Podkreśliła, że obowiązek kontroli temperatury w pomieszczeniach zakładu, wynikający z wdrożonego w przedsiębiorstwie systemu HACCP, realizują kilka razy dziennie pracownicy, zarówno w dni robocze, jak i w dni wolne od pracy, a odczyty temperatury w poszczególnych pomieszczeniach są rejestrowane w specjalnym rejestrze w sposób ręczny i potwierdzone podpisem odczytującego. Ponadto zaznaczono, iż w zakładzie rozpoczęto prace inwestycyjne zmierzające do poprawienia funkcjonalności obiektu oraz poprawy higieny produkcji. Wskazując na powyższe skarżąca Spółka oceniła, że skarżone postanowienie jest zbędne i należy je anulować. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewódzki Lekarz Weterynarii, na podstawie art. 17, art. 29, art. 119 § 1 i art. 121 § 2 p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu organ uznał, że odwołująca się Spółka podnosi zarzuty kwestionujące zasadność zobowiązania jej do określonych działań, natomiast nie zarzuca organowi I instancji błędów w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Tymczasem organ egzekucyjny II instancji, rozpoznający zażalenie wniesione w postępowaniu egzekucyjnym, ma ograniczony zakres kognicji i bada jedynie prawidłowość działań egzekucyjnych organu I instancji. Nie bada zaś całokształtu sprawy, a przede wszystkim nie bada zasadności i prawidłowości wydanej decyzji nakładającej obowiązki określonego zachowania się. Dlatego też podniesione przez Spółkę zarzuty powinny były zostać zgłoszone w ewentualnym odwołaniu od decyzji zobowiązującej do wykonania stosownych działań, a nie w zażaleniu na postanowienie dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego. Zobowiązany nie wniósł jednak odwołania od decyzji nakładającej na niego obowiązki mające na celu usunięcie stwierdzonych uchybień, w związku z czym przyjąć należy, iż zgodził się z tym, że nałożenie na niego obowiązków określonych w tym rozstrzygnięciu było w pełni uzasadnione. Decyzja ta stała się prawomocna i może stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto organ egzekucyjny II instancji podkreślił, że nie dopatrzył się żadnych uchybień w działaniach Powiatowego Lekarza Weterynarii, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ I instancji podjął prawidłowe czynności egzekucyjne związane z doprowadzeniem do wykonania obowiązku wynikającego z jego wcześniejszej decyzji. Grzywna została wymierzona i naliczona prawidłowo, nie można również dopatrzyć się naruszeń formalnoprawnych. Na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, ponownie kwestionując legalność i zasadność nałożenia na nią obowiązku wprowadzenia systemu automatycznego zapisu monitorowanych temperatur w chłodniach i w dziale rozbioru. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżąca Spółka. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie przepisów p.e.a. Kontrola legalności tego aktu dokonywana jest przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Na wstępie zaznaczyć należy, iż grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny stosowany w administracyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 6 § 1 p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 p.e.a.). W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 in fine p.e.a możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze takiego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 p.e.a.). Zarzuty skarżącej Spółki, podniesione zarówno w zażaleniu, jak i w skardze do tutejszego Sądu, zmierzają wyłącznie do wykazania, iż brak jest podstawy prawnej do nałożenia na nią przez Powiatowego Lekarza Weterynarii obowiązku wprowadzenia systemu automatycznego zapisu monitorowanych temperatur w chłodniach i w dziale rozbioru. W istocie zatem Spółka kwestionuje zasadność egzekwowanego obowiązku, czego – jak wyżej wskazano – organ egzekucyjny nie ma prawa kontrolować. Również Sąd w obecnym stanie sprawy nie może zbadać decyzji nakładającej na skarżącą egzekwowany obowiązek, albowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego. Skarżąca Spółka miała możliwość podniesienia ww. zarzutów w odwołaniu od decyzji zawierającej nakaz wykonania egzekwowanego obowiązku. Z akt sprawy wynika jednak, że z tej możliwości nie skorzystała, pomimo otrzymania stosownego pouczenia o takim uprawnieniu. Zawierająca nakaz wykonania egzekwowanego obowiązku decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...], nr [...], oraz zmieniająca to rozstrzygnięcie w zakresie terminu wykonania tego obowiązku decyzja z dnia [...], nr [...], są rozstrzygnięciami ostatecznymi i podlegają wykonaniu. Dopóki decyzje te nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego, w sytuacji niewykonania obowiązku, spełnione są ustawowe przesłanki stosowania środka egzekucyjnego w celu wyegzekwowania nakazu. Pomimo niezasadności zarzutów skarżącej skarga podlega jednakże uwzględnieniu z powodu naruszenia przepisów postępowania, które Sąd dostrzegł z urzędu. Zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a. (który to przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do art. 18 p.e.a ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym) strony nie będące osobami fizycznymi, działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Zatem czynności podejmowane przez takie podmioty (w tym również wniesienie zażalenia) muszą być dokonywane przez właściwe organy i osoby wchodzące w ich skład. W przypadku podjęcia czynności bez umocowania, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Podmiot będący spółką z ograniczoną odpowiedzialnością jest reprezentowany w stosunkach zewnętrznych przez zarząd zgodnie z zasadami ujawnionymi w rejestrze sądowym. Podpisanie pisma w inny sposób niezgodnie z danymi wynikającymi z rejestru wyklucza możliwość uznania, że pochodzi ono od tej spółki. Zażalenie wniesione przez osobę prawną podpisane niezgodnie ze sposobem reprezentacji osoby prawnej albo bez wykazania odpowiednim dokumentem (np. pełnomocnictwem) uprawnienia osoby podpisującej zażalenie do reprezentowania osoby prawnej należy uznać za zażalenie dotknięte brakiem formalnym tożsamym z brakiem podpisu osoby wnoszącej zażalenie. Dopiero bowiem pismo opatrzone podpisami osób, które - zgodnie z treścią przedłożonych dokumentów - uprawnione są do reprezentacji osoby prawnej, można uznać za prawidłowo podpisane. Jeżeli z treści zażalenia złożonego w terminie wynika, że wnosi je spółka jako osoba prawna, a w świetle nadesłanego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego do działania w imieniu stronny upoważnieni są łącznie dwaj członkowie zarządu spółki lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem to zaopatrzenie odwołania podpisem tylko jednego członka zarządu stanowi brak formalny pisma procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 293175), który należy uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nieusunięcie tego braku formalnego skutkuje pozostawieniem zażalenia bez rozpoznania (por. analogicznie w przypadku odwołania – wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1268/07, opubl. LEX pod nr 503717). W rozpatrywanej sprawie zarówno zażalenie na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...], jak też na wcześniejsze postanowienie z dnia [...] zostało podpisane w imieniu żalącej Spółki jedynie przez jej prezesa. Tymczasem jak wynika z odpisu wpisu skarżącej Spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym – obowiązuje reprezentacja łączna Spółki tj. wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu. Mimo to organ odwoławczy (a wcześniej także orzekający w trybie art. 132 § 1 k.p.a. organ I instancji), nie wezwał Spółki pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. (pozostawienia zażalenia bez rozpoznania) do uzupełnienia braku odnośnie podpisu drugiego członka zarządu, ewentualnie przedłożenia stosownego pełnomocnictwa i zażalenie rozpoznał. Naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. i w konsekwencji rozpoznanie zażalenia dotkniętego brakami formalnymi mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nie można wykluczyć, iż braki formalne nie zostałyby uzupełnione w prawidłowy sposób, a to z kolei obligowałoby organ odwoławczy do pozostawienia zażalenia bez rozpoznania. Należy ponadto zauważyć, że postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...], które zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, zapadło w trybie art. 132 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie (odpowiednio: zażalenie) wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję (odpowiednio – postanowienie), uzna, że to odwołanie (zażalenie) zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję (postanowienie), w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (postanowienie). Przesłanką wydania nowego postanowienia w trybie autokontrolnym z art. 132 § 1 k.p.a. jest zatem uwzględnienie w całości wniesionego zażalenia. W przedmiotowej sprawie wnosząc zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Weterynarii z dnia [...] Spółka kwestionowała zasadność nałożonego obowiązku oraz możliwość jego wykonania i w tym kontekście zbytnią uciążliwość nałożonej kary. Zdaniem Sądu w ten sposób sformułowane żądanie nie może być odczytane jako prośba o zmniejszenie wymiaru (kwoty) nałożonej grzywny, ale jako żądanie całkowitego jej uchylenia. Brak było zatem spełnienia przesłanki do wydania przez organ I instancji postanowienia autokontrolnego w trybie art. 132 § 1 k.p.a., czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien wydać ewentualne rozstrzygnięcie stosownie do powyższego stanowiska Sądu, po uprzednim wezwaniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. skarżącej Spółki do uzupełnienia braków formalnych zażalenia przez jego podpisanie zgodnie z zasadami reprezentacji ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi, stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd podjął rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku.