II SA/Bd 462/09

19 sierpnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi M.W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej określenia terminu nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...]stycznia 2006r. w wysokości [...]%, 2. w pozostałej części oddala skargę, 3. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 462/09 Uzasadnienie Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji we W. ustalił skarżącemu M. W., na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na 20 lutego 1996 r. łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego na 3 lata i 23 dni i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 30 stycznia 2006 r. w wysokości 13 %. Komendant wskazał, że skarżący zwrócił się raportem z dnia 29 stycznia 2009 r. o zaliczeniu do stażu pracy dotychczas nieudokumentowanego okresu zarejestrowania w Rejonowym Urzędzie Pracy we W. (RUP) od 5 czerwca 1992 r. do 31 maja 1993 r. oraz od 8 marca 1955 r. do 19 lutego 1996 r. Uwzględniając więc dyspozycję § 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów...(Dz. U. z 2001 r., Nr 152, poz. 1732 ze zm.), dalej zwanego rozporządzeniem, oraz na podstawie przedstawionego zaświadczenia i dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych, Komendant ustalił, że na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na 20 lutego 1996 r., do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia należy skarżącemu zaliczyć następujące okresy: - służba w Policji: 1 dzień - służba wojskowa: 1 rok, 1 miesiąc, 12 dni - zatwierdzenie w pełnym wymiarze czasu pracy, pobierany zasiłek dla bezrobotnych w RUP od dnia 5 czerwca 1992 r. do dnia 31 maja 1993 r. – 11 miesięcy, 26 dni i od dnia 8 marca 1995 r. do dnia 19 lutego 1996 r. – 11 miesięcy i 14 dni. Wobec tego Komendant ustalił, że łączna wysługa lat uwzględniana przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień 30 stycznia 2006 r. wynosi 13 lat i 1 dzień. Ponadto wyjaśnił, że prawo do wzrostu uposażenia skarżącego z tytułu nieudokumentowanych dotychczas okresów pracy stało się wymagalne 30 stycznia 2009 r., więc uwzględniając art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, ze zm.), w którym mowa o 3 - letnim okresie przedawnienia należności pieniężnych, należało przyjąć, że wzrost uposażenia skarżącego z tytułu wysługi lat przysługuje jemu na dzień 30 stycznia 2006 r. w wysokości 13%. Skarżący odwołując się od tego rozstrzygnięcia wskazał, że dopiero w dniu 29 stycznia 2009 r. zorientował się, iż ma zaniżoną wysługę lat z powodu nie doliczenia do stażu pracy okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych od 5 września 1992 r. do 31 maja 1993 r. oraz od 9 marca 1995 r. do 19 lutego 1996 r. pomimo tego, że w aktach osobowych znajduje się stosowne zaświadczenie z RUP, które zostało przez niego złożone w dniu przyjęcia do służby. Wobec tego, że nieudokumentowanie powyższego okresu nie wyniknęło z jego winy, wniósł o wypłacenie równowartości pieniężnej wyliczonej od uposażenia zasadniczego za cały okres służby. Komendant Wojewódzki Policji w B. rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] r. uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] r. w całości i ustalił na dzień przyjęcia skarżącego do służby w Policji tj. na 20 lutego 1996 r. łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustaleniu wzrostu uposażania zasadniczego na 2 lata, 9 miesięcy i 21 dni oraz określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 30 stycznia 2006 r. w wysokości 12 %. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, że Komendant Miejski Policji we W. w sposób nieprawidłowy dokonał ustalenia łącznej wysługi lat na dzień przyjęcia skarżącego do służby w policji, rażąco naruszając przepis art. 79 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415, ze zm.). Zamiast bowiem zgodnie z tym artykułem oraz wolą skarżącego przedstawioną w raporcie z dnia 29 stycznia 2009 r. zaliczyć tylko i wyłącznie okres pobierania zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy, zaliczył cały okres zarejestrowania go jako osoby bezrobotnej. Wobec tego koniecznym było, w oparciu o znajdujące się w aktach osobowych dokumenty, ponowne ustalenie łącznej wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i określenie jej prawidłowej wysokości, to jest – 12 % na dzień 30 stycznia 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji przyjął, że okres pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych wynosi łącznie 11 miesięcy i 12 dni, a składają się na to okresy od dnia 5 września 1992 r. do dnia 31 maja 1993 r. i od dnia 9 marca 1995 r. do dnia 19 lutego 1996 r. Łączny więc staż pracy skarżącego na dzień 20 lutego 1996 r. wynosi 2 lata, 9 miesięcy i 21 dni. Ponadto Komendant stwierdził, że słusznie organ I instancji uwzględnił na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji 3 –letni okres przedawnienia i prawidłowo przyjął, że roszczenie skarżącego stało się wymagalne w dniu 30 stycznia 2009 r., czyli w dniu wpłynięcia raportu do Sekcji Ogólnej KMP we W., co z kolei powoduje, że prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości 12 % skarżący nabył z dniem 30 stycznia 2006 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano także, że w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] r., na podstawie którego skarżący został przyjęty do służby, nie uwzględniono do stażu pracy okresu pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych. Od tego rozkazu skarżący miał prawo się odwołać gdyby uznał, że jest on niezgodny z obwiązującymi przepisami. Nie zrobił tego jednak, co w ocenie organu II instancji jest jednoznaczne z zaakceptowaniem przedstawianych w tym rozkazie warunków m.in. w zakresie określonej tam wysługi lat. Przywołano na poparcie tej tezy treść art. 110 Kpa. Dodatkowo podano, że z uwagi na upływ czasu niemożliwym jest ustalenie okoliczności doręczenia przez skarżącego zaświadczenia RUP, a także przyczyn nieuwzględnienia spornych okresów do stażu pracy. W skardze od powyższego rozstrzygnięcia M. W. - skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 i 2, art. 86 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy to jest tego, kiedy zostało złożone przez niego w komórce kadr zaświadczenie z RUP o pobieraniu zasiłku dla bezrobotnych oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Miejskiego Policji we W. został jemu doręczony, pomimo braku dowodu doręczenia w aktach osobowych. Ponadto zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa i art. 139 Kpa poprzez wydanie w wyniku wniesionego odwołania rozkazu personalnego na niekorzyść odwołującego się poprzez przyjęcie krótszej wysługi lat aniżeli w rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji we W. i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu tego rozkazu dlaczego decyzja pierwszoinstancyjna naruszała prawo w sposób rażący. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w związku z § 5 rozporządzenia MSWiA (cyt. na wstępie) poprzez uznanie, że nastąpiło przedawnienie roszczenia przy jednoczesnym przyjęciu, iż stało się ono wymagalne z dniem 30 stycznia 2009 r. oraz poprzez zastosowanie instytucji przedawnienia pomimo tego, że okoliczności sprawy uzasadniają odstąpienie od jej zastosowania. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego poprzez przyjęcie terminu nabycia przez niego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat z pominięciem przepisów o przedawnieniu ewentualnie o uchylenie rozkazu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Za nie mający uzasadnienia prawnego Sąd uznaje zarzut naruszenia przez organ II instancji zasady niepogorszania sytuacji strony odwołującej się, wynikającej z art. 139 kpa (zakaz reformationis in peius). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Komendant Miejski Policji (KMP) we W. rozkazem personalnym z dnia [...] r. w ocenie Sądu rażąco naruszył prawo. Naruszenie prawa podlegało na wydaniu rozstrzygnięcia ewidentnie sprzecznego z treścią przepisu, który służył za podstawę tego rozstrzygnięcia. Organ I instancji na podstawie zaświadczenia RUP we W. z dnia [...] r. zaliczył, bowiem skarżącemu do wysługi lat okres od dnia 5 czerwca 1992 r. do dnia 31 maja 1993 r. oraz od dnia 8 marca 1995 r. do dnia 19 lutego 1996 r., to jest łącznie 11 miesięcy i 14 dni, uznając go za okres pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych, podczas gdy z zaświadczenia o RUP we W. z dnia [...] r. wynika, że był to okres, w którym skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny, a zasiłek dla bezrobotnych pobierał w krótszym okresie czasu, to jest od dnia 5 września 1992 r. do dnia 31 maja 1993 r. oraz od dnia 9 marca 1995 r. do dnia 19 lutego 1996 r. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia (cyt. powyżej) do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a nie okres w którym posiada się status osoby bezrobotnej, jak uczynił to organ I instancji. Jeżeli więc przyjąć, że rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa a ponadto prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (tak np. WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r., w sprawie VII SA/Wa 1626/04, System Informacji Prawnej Lex nr 165003), to należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji, co zwalnia organ II instancji z zastosowania się do zakazu reformationis in peius. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że zasługują one na uwzględnienie. W szczególności za słuszny uznać należy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 107 ustawy o Policji i § 5 ust. 4 rozporządzenia w powiązaniu z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego takich jak art. 7, 75, 77 § 1 i 86 kpa. Wskazać bowiem należy, że skarżący w raporcie z dnia 29 stycznia 2009 r., domagając się zaliczenia okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych do wysługi lat wyraźnie wskazał, że stosowne zaświadczenie potwierdzające te okresy zostało przez niego złożone w chwili przyjmowania do służby i znajduje się w aktach osobowych. Rzeczywiście w aktach osobowych skarżącego znajduje się zaświadczenie RUP z dnia [...] r. potwierdzające wskazanie przez skarżącego okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych. W tej sytuacji organ I instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić okoliczności, w jakich doszło do nieuwzględnienia zaświadczenia RUP. Mają one istotne znaczenie w sprawie. Stosownie do treści art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z § 5 ust. 4 rozporządzenie, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 107 ust. 1). Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami (art. 107 ust. 2). Organ I instancji nawet nie rozważał możliwości zastosowania przepisu art. 107 ust. 2 w niniejszej sprawie. Nie zrobił tego także organ II instancji pomimo tego, że skarżący w odwołaniu wyraźnie stwierdza, że zaświadczenie RUP zostało złożone do akt wraz z innymi dokumentami w dniu przyjęcia do służby i że wobec tego nie zaliczenie okresów pobierania przez niego zasiłku dla bezrobotnych do wysługi lat nie jest jego winą. Wobec takiej treści odwołania organu II instancji, zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, tj. z zasadą praworządności i z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, mającymi, co oczywiste zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym, w którym przecież organ II instancji ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną, powinien był wyjaśnić dlaczego nie zaliczono skarżącemu spornego okresu do wysługi lat w chwili przyjmowania go do służby pomimo tego, że w aktach osobowych znajdowało się stosowne zaświadczenie, a następnie kiedy w związku z tym roszczenie skarżącego o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat stało się wymagalne. W tym celu istotnym jest także ustalenie czy i kiedy doręczono skarżącemu rozkaz personalny z dnia [...] r. i to przy zastosowaniu wszystkich przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego środków dowodowych zgodnie z art. 75 § 1 i art. 86 kpa. Po dokonaniu powyższych ustaleń organ II instancji powinien rozważyć możliwości zastosowania w stosunku do skarżącego dobrodziejstwa z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, czemu musi dać wyraz w uzasadnieniu swojego nowego rozstrzygnięcia. Ustalenia poczynione według powyższych wskazań będą miały istotny wpływ na określenie terminu nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Mając na uwadze powyższe, uznając że organ II instancji w tym zakresie, rozpoznając niniejszą sprawę naruszył wskazane powyżej przepisy zarówno prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, jaki i prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w pkt 1 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151, a o wstrzymaniu wykonania rozkazu personalnego orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 152 tej ustawy.