II SA/Bd 469/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. H. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. M. H., na podstawie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Nr XXX/340/2010 Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru zawartego pomiędzy: ulicami [...] oraz rzeką Drwęcą i terenem jednostki wojskowej, jako niezgodnej ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr XXVUI/307/2009 z dnia 1 grudnia 2009 r. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwala z terenu przeznaczonego w studium jako usługi publiczne - UP bez jakiejkolwiek podstawy wyodrębnia tereny usług oświaty – UO, usługi (galeria handlowa) – UH, sportu – US, sportu i rekreacji (basen) – UST, usług hotelarskich – UG, wód powierzchniowych – WS, zieleni naturalnej – ZN, drogi wewnętrznej – KDW, głównego przejścia pieszego z zielenią urządzoną i mała architekturą - KX, ZU, rekreacji – UT. Zaskarżona uchwała odbiega więc, w ocenie skarżącego, od zawartego w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]" opisu terenu zabudowy usług publicznych zawartego w pkt 3.1.5, który stanowi o przeznaczeniu podstawowej funkcji tego terenu jako usługi publiczne i jako funkcję uzupełniającą tegoż terenu przewiduje usługi nieuciążliwe i mieszkalnictwo, zieleń urządzoną oraz urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tych terenów, przy czym powierzchnia łączna tych terenów to 43 ha. Ponadto skarżący wskazał, że z terenu przeznaczonego pod usługi publiczne, bezprawnie wyodrębniono tereny do sprzedaży inwestorowi prywatnemu, lecz usług wskazanych w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu nie można w żaden sposób uznać za usługi uzupełniające dla usług publicznych, świadczonych przez samorząd miejski na tym terenie, jak również tych usług nie można uznać jako usługi nieuciążliwe. W ocenie skarżącego żenującym jest fakt, iż w planie zagospodarowania dla tego terenu dopuszcza się handel na powierzchni handlowej do 1.950 m² i w tym samym czasie Burmistrz powołuje komisję konkursową, która rozstrzyga konkurs na stworzenie koncepcji budowy "Centrum usługowo - rozrywkowe w [...]" z galerią handlową o całkowitej powierzchni 7.460 m2 z 56 sklepami, przez co z góry zakłada się znaczne przekroczenie powierzchni handlowej. Skarżący wskazał też na kolejność procedowania Rady Miejskiej w [...] nad przestrzennym zagospodarowaniem przedmiotowego terenu, a mianowicie uchwałę z dnia 21 grudnia 2009 r. nr XXIX/327/2009, zatwierdzającą wydatek w kwocie 170.800 zł na wykonanie programu funkcjonalno - użytkowego pod tytułem "Centrum Usługowo Rozrywkowe w [...]", który to nakłada obowiązek na przyszłych ewentualnych nabywców do wybudowania centrum handlowo - rozrywkowego o łącznej powierzchni 7.460 m z 56 sklepami oraz budowę hotelu na 132 miejsca noclegowe, a dopiero w dniu 24 lutego 2010 r. podjęto uchwałę nr XXX/340/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru zawartego pomiędzy ulicami [...] oraz rzeką Drwęcą i terenem jednostki wojskowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła indywidualnego interesu prawnego skarżącego M. H., a tylko podmiot, którego uprawnienie lub interes prawny zostały zaskarżoną uchwałą naruszone jest legitymowany do wniesienia skargi w trybie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem organu również status radnego Rady Miejskiej w [...] (pełniącego funkcję przewodniczącego rady), nie daje skarżącemu uprawnień do kwestionowania uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i zwrócono uwagę, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż pełnienie funkcji radnego nie daje samoistnej legitymacji do zaskarżania wszystkich uchwał organów gminy w trybie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od dostrzeżonego braku legitymacji czynnej skarżącego, Rada Miejska w [...] stanęła na stanowisku, iż kwestionowana uchwała nie zapadła z naruszeniem postanowień "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr XX VIII/3 07/2009 z dnia 1 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wniesienia skargi jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu jest wyczerpanie trybu określonego w art. 101 ust. 1 w/w ustawy. Bezspornym w sprawie pozostaje, że skarżący wyczerpał tryb przewidziany w tym przepisie, gdyż pismem z dnia 11 marca 2010 r., wezwał właściwy organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest możliwe wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki. Po pierwsze, przedmiotem zaskarżenia jest "uchwała organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, iż przesłanka ta została spełniona, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest w danym wypadku uchwała Nr XXX/340/2010 Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru zawartego pomiędzy: ulicami [...] oraz rzeką Drwęcą i terenem jednostki wojskowej, która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 omawianej ustawy, a miała ona na celu realizację zadań własnych gminy w zakresie " ładu przestrzennego" (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Po drugie, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego "interes prawny lub uprawnienie". Jeżeli zatem skarżący nie jest w stanie wskazać naruszenia norm prawa obowiązującego, a sąd - działając z urzędu - takich naruszeń się nie dopatrzy, to skarżący, działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie może skutecznie kwestionować uchwały organu gminy. Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było zatem w pierwszej kolejności zbadanie, czy strona skarżąca jest legitymowana do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to znaczy, czy interes prawny lub uprawnienia skarżącego zostały rzeczywiście naruszone. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wykonywanie mandatu radnego nie daje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady przed sądem administracyjnym, gdyż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie ustanawiają takiej prerogatywy. Pogląd ten ugruntował się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 4.09.1001r. (SA 1410/01 opubl. LEX nr 53376) NSA stwierdził, że: "Legitymowanie się mandatem radnego nie daje uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalność uchwały, zastrzeżonych organom nadzoru nad działalnością gminną, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich." Skarżący nie wykazał również naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną, jako członka lokalnej społeczności. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie utrwalony jest pogląd, w myśl którego źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawna ogólna, albo jednostkowa i konkretna norma prawa materialnego. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2506/01 opubl. Wokanda z 2002 r., Nr 10, poz. 38, z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1082/01, opubl. Pr.Pracy 2002 r., Nr 9, poz. 38, z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02). Interes prawny lub uprawnienie jest to zatem interes związany z prawem, a więc z przepisami prawa, z których dla określonego podmiotu wynikają jakieś prawa lub obowiązki. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu będzie miało miejsce przede wszystkim wtedy, gdy nastąpi zmiana sfery prawnej tego podmiotu. Np. zostaną na ten podmiot nałożone nowe obowiązki, zostanie zmieniona treść dotychczasowych obowiązków, podmiot ten zostanie pozbawiony przysługujących mu uprawnień lub przysługujące mu uprawnienia zostaną zmienione. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego lub uprawnień winno mieć charakter rzeczywisty, a nie domniemany. Odnosząc powyższe rozważania do sytuacji, która występuje w niniejszej sprawie wskazać należy, że skarżący nie wykazał, że uchwała ta ma wpływ na zakres jego praw i obowiązków, zaś podniesione przez niego zarzuty stanowią w swojej istocie jedynie krytykę działań Rady Miejskiej w [...]. Zaznaczyć należy, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, do których plan się odnosi. Nieruchomości te nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością skarżącego. Jak wynika z uzasadnienia skargi, naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatrywał m.in. w sprzeczności uchwały ze studium zagospodarowania przestrzennego oraz w bezprawności wyodrębnienia terenów do sprzedaży inwestorowi prywatnemu. Sformułowana w ten sposób opinia nie świadczy o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Odnosząc się do tej kwestii należy ponownie podkreślić, że skutecznie kwestionować uchwałę organu powiatu w trybie art. 101ust. 1 omawianej ustawy o samorządzie gminnym może jedynie ten, kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy zaskarżonym rozstrzygnięciem, a naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Taki związek musi istnieć realnie w chwili złożenia skargi i powodować zmianę sfery prawnej podmiotu skarżącego, a nie pozostawać w sferze przypuszczeń na przyszłość. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Uprawnienie wynikające z tego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem w tym trybie nie można zaskarżyć uchwały tylko na tej podstawie, że skarżący uważają, iż narusza ona prawo. Warunkiem nabycia legitymacji do wniesienia skargi jest bowiem wykazanie naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia strony skarżącej (por. wyrok SN z dnia 07.03.2003 r., SN III RN 42/02 opubl. OSNP 2004/7/114, wyrok NSA z dnia 14.03.2002 r., II SA 2503/0,LEX nr 81964). Od interesu prawnego lub uprawnienia należy odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu, lecz nie mające związku z jego sytuacją prawną. Zdaniem Sądu tak właśnie należy ocenić sytuację skarżącego. Nie sposób dopatrzyć się bowiem po stronie skarżącego uprawnienia lub interesu o charakterze prawnym, który byłby naruszony kwestionowaną uchwałą. Uchwała Nr XXX/340/2010 Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru zawartego pomiędzy: ulicami [...] oraz rzeką Drwęcą i terenem jednostki wojskowej, której legalność kwestionuje skarżący, nie narusza zatem jego indywidualnego interesu prawnego ani uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zachodzi bowiem bezpośrednie oddziaływanie tego aktu na prawa i obowiązki skarżącego oparte na konkretnej normie prawnej. Powyższe ustalenia implikują uznanie, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę. Na marginesie można dodać, że zgłoszone zarzuty merytoryczne w świetle interpretacji zapisów planu i studium, także nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji