II SA/Bd 470/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2025 r. nr [...] Wójt Gminy R., po rozpoznaniu wniosku M. C. (skarżącego), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina R.. organ stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek opisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej "u.p.z.p."). Wskazał, że wokół działki [...] brak jest zabudowy mogącej stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla planowanej inwestycji. Na obszarze tym nie występuje żadna zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, są to za to wyłącznie tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że obszar analizowany został wytyczony w odległości trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji, podczas gdy w przypadku wyznaczenia tego obszaru w odległości pięciokrotności ww. szerokości, obszar objął by działkę [...], dostępną z tej samej drogi publicznej i sąsiadującą z zabudową zagrodową, na której istnieje dom jednorodzinny zrealizowany na podstawie m.in. decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] maja 2025 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz treści art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a oraz art 64 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo ustalono, iż skoro front działki inwestora ma szerokość 30 m, to obszar analizowany należało wytyczyć w odległości trzykrotności ww. wartości, tj. 90 m wokół działki. SKO stwierdziło, że na tak wytyczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obszar ten obejmuje za to tereny rolne, leśne i zabudowę zagrodową, która nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Brak było jednocześnie podstaw do rozszerzania obszaru analizowanego "w poszukiwaniu" działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, albowiem gwarantowana przepisami możliwość rozszerzania obszaru analizowanego nie może służyć jedynie umożliwieniu realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zarzuty sprowadziły się do wytknięcia organowi, że nie uwzględnił on wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpoznał sprawy w oparciu o analizę architektoniczno-urbanistyczną dokonaną na obszarze, który – w ocenie skarżącego – należało powiększyć ponad wymagane minimum (wyznaczyć go w odległości pięciokrotności, a nie trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji). Skarżący wskazał, że powyższe doprowadziłoby do ustalenia, iż na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna umożliwiająca stwierdzenie spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący zakwestionował także ocenę organu, jakoby zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna pozostawała w kolizji funkcjonalnej z zabudową zagrodową (nie stanowiła kontynuacji funkcji takiej zabudowy). W uzasadnieniu zarzutów podniesiono m.in., że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości minimalnej nie uwzględnia słusznego interesu strony, i że zaistniał w sprawie wyjątek od zasady wyznaczania obszaru analizowanego w odległości minimalnej, którego organy nie uwzględniły. W ocenie skarżącego zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa nie koliduje, ale uzupełnia zabudowę zagrodową. Wskazał, że dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa nie jest wymagana tożsamość funkcji zabudowy planowanej z obiektami istniejącymi, ale jej współgranie. Skarżący zarzucił, że ww. nieprawidłowości doprowadziły do naruszenia jego konstytucyjnie gwarantowanych praw związanych ze swobodą zagospodarowania własnych nieruchomości. Do skargi załączono kopię decyzji o warunkach zabudowy wydaną dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego na terenie działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 3 grudnia 2025 r. skarżący podtrzymał skargę wskazując, że w obowiązującym stanie prawnym istniała możliwość powiększenia obszaru analizowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej – "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie. Spór w niniejszej sprawie skoncentrował się na tym, czy zamierzona przez skarżącego inwestycja, polegająca na budowie budynku jednorodzinnego, spełnia warunek opisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy obu instancji, według skarżącego nieprawidłowo, przyjęły, że przeszkodę dla ustalenia warunków zabudowy stanowi brak spełnienia przesłanki opisanej w tym przepisie. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. po spełnieniu warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Okolicznością bezsporną jest, że na obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji (działka nr [...], obręb [...], gmina R.), nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze sedno zawisłego sporu stwierdzić należy, że nie doszło w sprawie do nieprawidłowej oceny zamierzonej inwestycji pod kątem jej zgodności z tzw. zasadą "dobrego sąsiedztwa" wywodzoną z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (lub też "zasadą kontynuacji funkcji"). Analiza spełnienia powyższego warunku następuje w oparciu o przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Istotą zasady dobrego sąsiedztwa jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy we wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zakresie. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i doszedł do właściwego wniosku, że nie da się w sprawie stwierdzić, by zamierzona inwestycja odpowiadała zasadzie dobrego sąsiedztwa jako kontynuująca funkcję zabudowy zastanej na tym obszarze. Po pierwsze, główny wjazd na teren inwestycji określony został od strony drogi powiatowej nr [...] – działki nr [...]. Frontem działki jest zatem północny bok działki nr [...], którego szerokość wynosi 30 m, toteż trzykrotnością tej wartości jest 90 m i taki zasięg, od granic działki [...], ma wyznaczony obszar analizowany. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, jakoby obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo w oparciu o wskaźnik minimalny. Sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego wynika wprost z przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., i należy postrzegać go jako zasadę (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2321/21; z 5 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 1961/22 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Od zasady powyższej dopuszczalne są wyjątki wynikające z indywidualnych uwarunkowań sprawy, na co wielkokrotnie wskazywano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i co wynika bezpośrednio z powołanej regulacji, w której ustawodawca wskazuje, że wyznacza się obszar analizowany w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu". Powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum możliwe jest zatem w sytuacji, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów i gdy powiększenie obszaru analizowanego służy zachowaniu ładu przestrzennego. W orzecznictwie jednocześnie zdecydowanie zastrzega się, że możliwość wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, powinna być merytorycznie uzasadniona w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej, zaś poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (vide: wyroki NSA z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 450/20; z 13 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 878/20; 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2321/21 - dostępne jw.). W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo skonstatował organ odwoławczy, że brak jest racjonalnych, wynikających z celu zachowania ładu przestrzennego, powodów ku temu, by "rozciągnąć" granice obszaru analizowanego tak, by objął on działkę zabudowaną domem jednorodzinnym (działkę nr [...]). Stanowiłoby to modelowy przykład jednoznacznie negatywnie ocenianego w orzecznictwie "poszukiwania" działki zabudowanej w taki sposób, by w zakresie kontynuacji funkcji stwierdzić spełnienie jednej z przesłanek dla ustalenia warunków zabudowy. Jedynym celem takiego zabiegu byłoby sztuczne stworzenie warunków do potwierdzenia kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej przez zabudowę planowaną. Akceptując przywołaną wcześniej koncepcję o konieczności szerokiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" w procesie analizy urbanistyczno-architektonicznej, Sąd podkreśla, że koncepcja ta nie może prowadzić do dowolności w kształtowaniu przestrzeni, która w założeniu powinna tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2831/15, dostępny jw.). Nie da się zaś w rozpatrywanym przypadku obronić tezy, by powiększenie obszaru analizowanego o działkę zabudowaną domem jednorodzinnym, zlokalizowaną daleko poza obszarem analizowanym, podyktowane mogło być zachowaniem zastanego ładu przestrzennego. Ład przestrzenny istniejący wokół działki skarżącego charakteryzuje się brakiem zabudowy jednorodzinnej, jest to teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej, teren leśny i teren zabudowy zagrodowej (vide: załącznik nr 2 do analizy architektoniczno-urbanistycznej). Nie zasługuje na uwzględnienie argument skargi, jakoby organ w sposób nieuzasadniony nie odstąpił od reguły wyznaczania granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotności szerokości frontu terenu. Jest to karkołomna koncepcja zakładająca, że organ winien wytłumaczyć brak zastosowania w sprawie instrumentu ze swej istoty wyjątkowego, dającego się wykorzystać jedynie w uzasadnionych okolicznościami przestrzennymi, indywidualnych uwarunkowaniach sprawy. Jest zaś całkowicie odwrotnie. Zasadą jest, że obszar analizowany wyznacza się wedle reguł z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a dopiero jego powiększenie wymaga szczególnego umotywowania. W niniejszej sprawie takich szczególnych uwarunkowań organy obu instancji prawidłowo nie dostrzegły, toteż brak jest podstaw do wymagania od nich, by szczegółowo uzasadniały brak odstępstwa od przepisanej prawem reguły. Zauważyć zresztą należy, że w zakresie zarzutów odwołania organ II instancji prawidłowo wytłumaczył podstawy uznania ich za niezasadne, w zakresie żądania poszerzenia granic obszaru analizowanego. Niezasadny okazał się również drugi zarzutów skargi, jakoby planowana zabudowa w istocie kontynuowała funkcję zabudowy występującej na obszarze analizowanym. Skarżący błędnie wywodzi, że funkcja mieszkaniowa nie koliduje z funkcją zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się. Czym innym jest bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują budynki mieszkalne, które jednak służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli (vide: wyroki NSA: z 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07; z 22 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2676/18; z 21 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2457/22 i powołany tam wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r.; II OSK 3118/20; a także wyroku WSA: w Poznaniu z 23 października 2019 r., sygn. II SA/Po 483/19; w Białymstoku z 19 września 2024 r., sygn. II SA/Bk 429/24, z 9 września 2023 r., sygn. II SA/Bk 137/23 i z 10 września 2015 r., sygn. II SA/Bk 444/15 – dostępne jw.). Celnie wyjaśnił też organ odwoławczy, że lokowanie zabudowy mieszkaniowej na obszarach produkcji rolniczej, już chociażby ze względu na inne normy hałasu i oddziaływanie odorowe, stanowiłoby pewny przyczynek do powstawania konfliktów społecznych. Zabudowa jednorodzinna (lub wielorodzinna) winna być lokowana przy zastanej tkance osiedli mieszkaniowych. Jeżeli tkanka taka na danym obszarze nie występuje, realizacja zabudowy mieszkaniowej możliwa jest jedynie na podstawie przepisów ewentualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia zatem wprowadzenie na tym terenie, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, zabudowy jednorodzinnej. Nie da się też stwierdzić, co oczywiste i niekwestionowane w sprawie, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie współgra z funkcją terenów leśnych czy też terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W nawiązaniu do zawartego w konkluzji skargi zarzutu ograniczenia konstytucyjnych praw strony stwierdzić należy, że ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie ochrona ta nie prowadzi do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) jak i zasady wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wymienione zasady nie mają charakteru absolutnego. Już bowiem z treści przepisów statuujących te zasady wynika, że podlegają one ograniczeniom wynikającym z przepisów ustaw. Przywołać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W niniejszej sprawie ograniczenie wolności zagospodarowania terenu wynika z prawidłowo zastosowanego w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Mając to wszystko na uwadze Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., wniesioną skargę oddalił jako niezasadną.