II SA/Bd 473/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia nadterminowej służby wojskowej do okresu służby uprawniającego do otrzymania dodatku za wysługę lat 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. na rzecz skarżącego 32 zł (trzydzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w I. na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4, ust. 2, 4 oraz art. 100 ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. 2002 r., Nr 207, poz. 1761, ze zm.) oraz § 1 ust.1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137) nie zaliczył M. B. do okresów podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę odbytej nadterminowej służby wojskowej w wymiarze 3 lat, 5 miesięcy i 26 dni. W motywach decyzji organ stwierdził, iż zainteresowanemu na dzień przyjęcia do służby, to jest 1 czerwca 1999 r. zaliczono do okresów podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat okres zasadniczej służby wojskowej, bowiem jakkolwiek ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. 2004 r., Nr 241, poz. 2416, ze zm.) rozróżnia zasadniczą służbę wojskową oraz nadterminową zasadniczą służbę wojskową, to przepisy ustawy będące podstawą wydanej decyzji nie wskazują nadterminowej służby wojskowej jako okresu podlegającego uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wniósł o jej uchylenie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie przy ustalaniu dodatku za wysługę lat okresu nadterminowej służby wojskowej. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt I OSK 283/06, skrzący podniósł, że w świetle art. 86 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony użyte wart. 100 ustawy o Służbie Więziennej pojęcie zasadnicza służba wojskowa odnosi się do wszystkich uprawnionych wywodzących swoje prawa zarówno z odbycia zasadniczej służby wojskowej jak również nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, w związku z czym decyzja organu I instancji rażąco narusza wskazany przepis oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. wymienionego w podstawie prawnej. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż uwzględnił odwołanie jednakże z innych powodów aniżeli zarzuty w nim zawarte. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2004 r. sygn. akt. II SA 1920/03 stwierdził mianowicie, iż zaliczenie bądź odmowa zaliczenia funkcjonariuszowi Służby Więziennej, okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat nie powinny następować w formie decyzji administracyjnej, lecz mogą jedynie stanowić przedmiot postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb ustalenia dodatku za wysługę lat. Zatem organ orzekający w sprawie winien ocenić w pierwszej kolejności zgromadzony materiał dowodowy, a dopiero na tej podstawie decyzją administracyjną ustalić kwestię nadrzędną, to znaczy orzec w zakresie przyznania prawa do dodatku za wysługę lat. Kwestia zaś ewentualnego zaliczenia bądź odmowy przedmiotowego okresu służby powinna znaleźć odzwierciedlenie wyłącznie w uzasadnieniu decyzji. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna została wydana bez podstawy prawnej, co skutkuje jej uchyleniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję M. B. zarzucił, iż wymienione przez organ odwoławczy orzeczenie WSA w Warszawie zapadło na gruncie nieobowiązującego od 1 stycznia 2002 r. i niemającego zastosowania w sprawie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1996 r. Nr 36/96/CZSW/. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej (niepublikowane). Ponownie poza tym podniósł, wskazując na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2006 r. ( I OSK 283/06), że organ winien był orzec co do istoty sprawy, poprzez uwzględnienie przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, okresu nadterminowej służby wojskowej. Podkreślił przy tym, że zgodnie z brzmieniem art. 86 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej żołnierze odbywający zasadnicza służbę wojskową mogą ją pełnić nadterminowo przez okres od jednego do siedmiu lat na podstawie dobrowolnego zgłoszenia, co oznacza, że osoby pełniące służbę wojskową nadterminowo pozostają w zasadniczej służbie wojskowej. M. B. zakwestionował, również treść zawartego w decyzji pouczenia o możliwości jej zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym bezpośrednio do NSA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podzielił natomiast zarzut skarżącego dotyczący błędnego pouczenia o prawie zaskarżenia decyzji, wyjaśniając, iż stanowi ono oczywistą omyłkę pisarską, która nie miała wpływu na uprawnienia strony w zakresie skorzystania z prawa do wniesienia skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale zasadniczo z przyczyn, które należało korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wziąć pod uwagę z urzędu. Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy wyszczególnione zostały wart. 138 kpa. Uchylając zaskarżoną decyzję organ ten, stosownie do § 1 pkt 2 wymienionego artykułu, orzeka jednocześnie co do istoty sprawy lub umarza postępowanie pierwszej instancji, zaś w myśl § 2 art. 138 - w razie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ¬uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Brak jest zatem wart. 138 kpa regulacji przewidującej ograniczenie się przez organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, jak to w niniejszej sprawie uczynił, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. Zawarte w decyzji z dnia [...] 2007 r. rozstrzygnięcie przy tym powoduje, że zainicjowane wnioskiem (raportem) skarżącego z dnia 2 marca 2007 r. postępowanie administracyjne, ze względu na treść art. 61 § 3 kpa, pozostaje niezakończone. Ze względu na to, że kierując się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2004 r. sygn. II SA 1920/03 - Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uznał, iż brak jest prawnych podstaw do rozstrzygnięcia w formie decyzji pozytywnej czy też negatywnej w przedmiocie zaliczenia skarżącemu funkcjonariuszowi Służby Więziennej nadterminowej służby wojskowej do okresów: pracy uwzględnianych przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, adekwatnie do tego stanowiska winien, niezależnie od uchylenia wadliwej Jego zdaniem decyzji, jednocześnie umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe (w związku z art. 105 § 1 kpa). Ograniczenie się do uchylenia decyzji organu I instancji skutkuje uznaniem przez Sąd decyzji organu odwoławczego za rażąco naruszającą prawo (vide m.in. wyroki NSA z 29 listopada 1995 r. sygn. SA/Kr 1552/95 i z 13 grudnia 1996 r. sygn. SA/ŁD 1833/95). Niezależnie od powyższego, w ocenie składu orzekającego Sądu, wskazane rozstrzygnięcie organu II instancji wydane zostało przedwcześnie. W raporcie z dnia 2 marca 2007 r. skarżący domagał się nie tylko uwzględnienia przy ustalaniu dodatku za wysługę lat odbywanej przez niego w okresie 3 lat 5 miesięcy i 26 dni nadterminowej zasadniczej służby wojskowej lecz również spłaty, inaczej mówiąc wyrównywania dodatku za wysługę lat, czyli konkretnego świadczenia pieniężnego, o którym rozstrzyga się w formie decyzji. Treść skierowanego do organu żądania wyznacza normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, od której zależy ustalenie zakresu przedmiotu postępowania. W razie wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek strony, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu działań w celu wyjaśnienia rzeczywistej jej woli. Żądanie skarżącego zawarte w raporcie nie było tak jednoznaczne, jak przyjęły organy obydwu instancji. Skoro organ odwoławczy zamierzał stwierdzić brak w ogóle prawnych podstaw do wydawania w poruszanej przez skarżącego kwestii decyzji, to zwłaszcza tenże organ winien zwrócić się do niego o sprecyzowanie, czy domaga się obecnie dodatku za wysługę przysługującego po 10 lat służby (uwzględniając podjęcie służby w dniu 1 czerwca 1999 r. i zaliczenie do jej okresu wskazanego wyżej blisko 3 i pół rocznego odbywania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej) oraz zmiany wysokości wcześniej przyznanych mu dodatków za wysługę, czy też - kwestionuje decyzję z 1999 r. o przyjęciu go do służby w zakresie ustalenia okresów podlegających zaliczaniu do czasu służby przy przyszłym ustalaniu dodatku za wysługę, o ile tego rodzaju ustalanie jest w niej zawarte (w aktach sprawy brak wymienionej decyzji). Oświadczenie się skarżącego w tym względzie rzutowałaby na określenie właściwego trybu postępowania w sprawie - zwyczajnego lub nadzwyczajnego zmierzającego do wzruszenia decyzji ostatecznej, jak również mogłaby decydować o właściwości organu. Jakkolwiek przyjmuje się, że organ związany jest żądaniem strony, to zasada ta może być stosowana wyłącznie wówczas, gdy wszelkie ewentualne wątpliwości nasuwające się w związku z tymże żądaniem zostały usunięte - gdy organ ustalił rzeczywistą wolę strony udzielając jej przy tym niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Zaniechanie tego obowiązku jest równoczesne z naruszeniem przepisów art. 7 - 9 kpa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 9 kpa organ obligowany jest czuwać, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać jej w razie potrzeby niezbędnych informacji i wyjaśnień. Sąd podziela natomiast oparte na wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 października 2004 r. sygn. II SA 1920/03 stanowisko Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, iż samo tylko zaliczenie lub odmowa zaliczenia okresu służby lub pracy do stażu służby, uprawniającego do dodatku za wysługę lat, bez ubiegania się o przyznanie tego świadczenia pieniężnego, (czyli poza postępowaniem w przedmiocie przyznania omawianego dodatku) nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie w tym względzie nie powinno być również zawarte w decyzji o nawiązaniu stosunku służbowego. Zaliczenie, o którym wyżej mowa, może być jedynie elementem postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb ustalenia konkretnego dodatku za wysługę lat (nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej). W ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. 2002 r., Nr 207, poz. 1761, ze zm.) brak jest bowiem podstawy prawnej - przepisu upoważniającego do wydawania decyzji zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi Służby Więziennej okresów służby (w tym wojskowej) i zatrudnienia podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby uprawniającego do dodatku z wysługę lat (vide art. 28 oraz 100 ust. 1 i 2 ustawy). Unormowanie zaś § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. 2002, Nr 14, poz;. 137) wykracza poza upoważnienie do wydania tego aktu zawarte wart. 100 ust. 3 ustawy i dotyczy materii zastrzeżonej dla ustawodawcy. Niewątpliwie rację ma skarżący, iż pod pojęciem "zasadnicza służba wojskowa", której okres - stosownie do art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej - uwzględnia się przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, należy rozumieć również nadterminową służbę wojskową. Wskazuje na to wymienienie wart. 59 pkt 1 a i b ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP (Dz. U. 2004 r., Nr 241, poz. 2416, ze zm.) zasadniczej służby wojskowej i nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, a nadto treść art. 86 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą pełnić ją nadterminowo przez okres jednego do siedmiu lat na podstawie dobrowolnego zgłoszenia. Także w innych przepisach art. 86 do określenia "nadterminowa służba" dodano słowo "zasadnicza". W obydwu przypadkach mamy do czynienia z tą samą instytucją prawną - służbą zasadniczą. Zatem udokumentowany okres pełnionej przez skarżącego przez 3 lata, 5 miesięcy i 26 dni nadterminowej zasadniczej służby wojskowej winien być uwzględniony przy ustalaniu wysokości przyznawanego dodatku za zasługę lat. Odmienne stanowisko organów I i II instancji pozostaje w sprzecznoścl zarówno z unormowaniami art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w związku ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy z 21 listopada 1967 r., jak i konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów procedury, a nadto naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzeczono, jak w sentencji niniejszego wyroku.