II SA/Bd 476/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2007r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starosta [...], decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił zmiany klasyfikacji gleboznawczej gruntów będących w użytkowaniu wieczystym skarżących M. i H. K.. W dniu [...] lipca 2006 r. skarżący wnieśli odwołanie podnosząc, że przedmiotowe grunty w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod lokalizację zakładów produkcyjnych, składowych i magazynów (§ 5 ust. 3 pkt 1 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 1999 r.), stosownie zaś do decyzji Ministra Rolnictwa działki skarżących zostały wyłączone z produkcji rolnej i przeznaczone pod budownictwo. W tej sytuacji niezrozumiałe jest zawarte w uzasadnieniu decyzji pouczenie Starosty, że pomimo iż działki są zdewastowane, na użytkowniku wieczystym ciąży obowiązek rekultywacji i przywrócenia gruntu do stanu pierwotnego. Rekultywacja gruntów przeznaczonych na cele inwestycyjne mija się bowiem z celem. Skarżący wskazali, iż Starosta przyznał, że na przedmiotowych gruntach jest gruz wymieszany z kamieniami. Zwrócili uwagę na możliwość udowodnienia, choćby poprzez zeznania świadków, iż grunt był użytkowany przez nieistniejącą firmę A w [...]. Wskutek gromadzenia i wywozu materiałów budowlanych nastąpiła degradacja gleby, co nie może pozostać bez wpływu na zmianę bonitacji gruntu. Zdaniem skarżących istotne jest określenie aktualnej, faktycznej klasyfikacji gruntów, a nie ich wartości pierwotnej, co zresztą Starosta uznał za trudne. Konieczność ustalenia stanu faktycznego gleby wyklucza zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o ochronie gruntów. Skarżący zakwestionowali również sposób przeprowadzenia badań gleboznawczych "przy użyciu pręta metalowego i młotka". Podkreślili, iż zmiana klasyfikacji gruntów pozwoliłaby na pozyskanie inwestora, który mógłby wybudować halę produkcyjną, co pozwoliłoby na stworzenie miejsc pracy oraz zwiększyło wpływy podatkowe miasta. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Inspektor stwierdził, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów grunty skarżących stanowią użytki rolne – grunty orne klasy II i III b. Obszar obejmujący ów grunt rzeczywiście jest przeznaczony na tereny przemysłowo – składowe, tym niemniej plany zagospodarowania przestrzennego nie powodują przekształcenia gruntu rolnego w nierolny, leczy jedynie umożliwiają inne niż dotychczasowe wykorzystanie gruntów rolnych i leśnych. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266; z późn. zm.) gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Obowiązkiem właściciela gruntów stanowiących użytki rolne jest przeciwdziałanie degradacji gleb oraz rekultywacja gruntów zdegradowanych i zdewastowanych. Bezsporny w przedmiotowej sprawie jest fakt, że grunty skarżących uległy dewastacji. W pierwszej kolejności jednak zachodzą przesłanki ich rekultywacji, nawet pomimo iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego grunty te zostały przeznaczone na tereny przemysłowo – składowe. Inspektor wskazał, że klasyfikacja gleboznawcza gruntów została wykonana w roku 1957. Ustalenia te nadal obowiązują. Nie stwierdzono błędów klasyfikacji, nie istnieje zatem możliwość zmiany decyzji z 1957 r. o ustaleniu klasyfikacji gruntów miasta [...]. Ewentualna zmiana tej decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") jest niemożliwa także z tego względu, że przedmiotowe grunty nie były w roku 1957 oddane w użytkowanie wieczyste skarżących, a ponadto nastąpiła zmiana stanu prawnego – obowiązujący w roku 1957 dekret z dnia 2 lutego 1956 r. o ewidencji gruntów i budynków został zastąpiony ustawą z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027; z późn. zm.; zwana dalej "p.g.k.") Organ odwoławczy porównując wyniki badań klasyfikatorów z treścią zmodernizowanej w roku 1977 mapy glebowo – rolniczej, sporządzonej na podstawie klasyfikacji z 1957 r., uznał, iż istnieje możliwość przywrócenia właściwości fizycznych i chemicznych przedmiotowych gleb do stanu pierwotnego. Inspektor zwrócił ponadto uwagę, że przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, które powinny być zrekultywowane, prowadzi do omijania przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych w zakresie opłaty z tytuły wyłącznie z produkcji rolnej. W przedmiotowej sprawie, uwzględniając klasę bonitacyjną gruntów skarżących, opłaty te byłby bardzo wysokie. Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 97; z późn. zm.) w sprawie klasyfikacji gruntów, gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza się w ramach rocznych planów klasyfikacji, a także: 1) przy wykonywaniu prac geodezyjno-urządzeniowych w związku z przekształceniem powierzchniowej struktury nieruchomości (scalenie, wymiana gruntów itp.), 2) w przypadku melioracji gruntów i łąk - po upływie 2 lat po dokonaniu melioracji, 3) na podstawie uchwał prezydiów wojewódzkich rad narodowych podjętych w przypadkach stwierdzenia istotnych błędów w dotychczas obowiązującej klasyfikacji gruntów na terenie wsi lub gromady. Konieczność przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów istnieje także w przypadku zmiany sposobu ich użytkowania np. gruntu ornego na łąkę (art. 20 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). W przedmiotowej sprawie żadna z tych przesłanek nie nastąpiła, bowiem postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących w związku z możliwą sprzedażą prawa użytkowania wieczystego gruntów. Ustalenia te skutkują obowiązkiem umorzenia postępowania. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło niezgodnie z ich słusznym interesem oraz ze stanem faktycznym. Ich zdaniem już 60 lat temu powinno być dokonane przeklasyfikowanie gruntów w związku z faktem władania nimi przez firmę A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Uzupełniając skargę pismem procesowym z dnia [...] września 2007 r. skarżący podnieśli, że z akt administracyjnych wynika, iż nie zachowała się decyzja w sprawie klasyfikacji gruntów na terenie miasta [...] z dnia [...] stycznia 1958 r. Z jednej strony skutkuje to powinnością organu wszczęcia oddzielnego postępowania w sprawie ustalenia treści tej decyzji, a z drugiej strony - okoliczność ta stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów. Zdaniem skarżących błędne jest także stanowisko organu, iż w sposobie użytkowania gruntów nie zaszły takie zmiany, które skutkowałyby koniecznością przeprowadzenia klasyfikacji gruntów. W wyniku długotrwałego używania gruntów jako składowiska przez przedsiębiorstwo budowlane doszło do zmiany struktury gleby w stopniu o wiele większym niż w przypadku wskazywanego przez organ przypadku stworzenia łąki na gruntach ornych. Skutkiem użytkowania gruntów jako składowiska jest także utrata przez nie charakteru użytku rolnego, co tym samym wyłącza ich rekultywację. Skarżący także ponownie zakwestionowali sposób przeprowadzenia badań przez gleboznawców, podnosząc iż badania te były wykonane nieodpowiednim sprzętem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Najdalej idącym rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji jest umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Podstawą tego rozstrzygnięcia było stanowisko organu odwoławczego, którego istota sprowadza się do uznania, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia klasyfikacji gleboznawczej gruntu może być wszczęte tylko w przypadkach ściśle określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów przypadkach, a dodatkowo - o ile dochodzi do zmiany sposobu użytkowania gruntów. Oznaczałoby to, że określenie klasy bonitacyjnej gruntu jest możliwe przede wszystkim w przypadku działań organów państwa - czy to planowych (w postaci rocznych planów klasyfikacji), czy to doraźnych, wywołanych koniecznością usunięcia błędów w dotychczas obowiązującej klasyfikacji. Zbadanie klasy bonitacyjnej gruntu możliwe byłoby także przy prowadzeniu niektórych prac na gruncie, tj. prac geodezyjnych oraz melioracyjnych, a ponadto w wyniku celowej działalności w zakresie rolniczego wykorzystania gruntów (zmiana sposobu użytkowania). Tak określony krąg przypadków, w których możliwe jest prowadzenie postępowania i orzekanie w przedmiocie klasy bonitacyjnej gruntu, wykluczałby możliwość domagania się od organów państwa przez osobę władającą gruntem, reakcji na inne zdarzenia skutkujące zmianą przydatności produkcyjnej gleby (np. osunięcie się stoku, zmycie wierzchniej warstwy gruntu przez powódź), w sytuacji kiedy następstw tych zdarzeń nie można odwrócić przy podjęciu możliwych zabiegów rekultywacyjnych. Biorąc pod uwagę skutki, jakie dla właściciela czy użytkownika wieczystego pociąga ustalenie wspomnianej klasyfikacji, stanowiska tego nie sposób podzielić. Należy zauważyć, że informacja o ustalonej klasie gleboznawczej (bonitacyjnej) gruntu objęta jest ewidencją gruntów i budynków (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Dane zawarte w tej ewidencji stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 p.g.k.). Ujawniona w ewidencji gruntów i budynków informacja o klasie bonitacyjna gruntu decyduje np. o podstawie opodatkowania podatkiem rolnym (por. art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym; tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969; z późn. zm.). Organy ustalające wysokość zobowiązań podatkowych nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane wskazane w ewidencji gruntów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt III SA 3016/03, opublikowane w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 171496). W tych warunkach przyjęcie za zasadne powyższego stanowiska organu prowadziłoby do tego, że obywatel byłby co najmniej istotnie ograniczony w możliwościach poddania kontroli prawidłowości określenia przez organy państwa ciążącego na nim obowiązku, w tym także na drodze sądowej (poprzez zaskarżanie rozstrzygnięć administracji do sądu). Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawa poprzez uczynienie iluzorycznym prawo obywatela do ochrony jego praw (art. 2 i 77 ust. 2 Konstytucji RP). Należy wobec tego uznać, iż § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. wskazuje przypadki, w których postępowanie w przedmiocie ustalenia wartości bonitacyjnej gruntu może toczyć się z urzędu. Nie wyklucza to jednak możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony, także w sytuacjach nie wymienionych we wskazanym przepisie. Jak wyżej wspomniano – możliwość zmiany klasyfikacji gleboznawczej gruntu musi być powiązana z przestrzeganiem obowiązku ochrony gruntu rolnego. Trudno bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca dopuszcza możliwość konkurowania postępowania w przedmiocie określenia klasy bonitacyjnej gruntu z procedurami mającymi na celu ochronę tegoż gruntu, na zasadzie "kto pierwszy, ten lepszy". Takie rozwiązanie prowadziłoby do tego, że wskutek wcześniejszego złożenia wniosku o zmianę klasyfikacji gleboznawczej, nie doszłoby do odtworzenia pierwotnej wartości użytkowej gruntu pomimo istnienia możliwości jego rekultywacji. Czyniłoby to z kolei iluzorycznym system ochrony gruntów rolnych. Należy wobec tego przyjąć, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany klasyfikacji gleboznawczej gruntu musi być poprzedzone zbadaniem, czy nie ustalono bądź czy jest w takcie ustalania obowiązek jego rekultywacji. Powyższe rozważania wskazują, że możliwe jest wszczęcie postępowania i dokonanie rozstrzygnięcia w przedmiocie klasyfikacji gleboznawczej zarówno w przypadku, kiedy dokonano klasyfikacji gruntów w przypadkach wskazanych w rozporządzeniu z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów i zatwierdzono je stosownym orzeczeniem, jak też w braku takiego orzeczenia. Pozbawia to znaczenia zarzut skarżących, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na brak wspomnianego orzeczenia (nazwanego przez skarżących i organ pierwszej instancji "decyzją"), co powinno skutkować wszczęciem postępowania w przedmiocie klasyfikacji. Tym niemniej należy zauważyć, że zgodnie z § 9 rozporządzenia podstawą ujawnienia klasyfikacji gruntów w ewidencji gruntów i budynków jest prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów, wydane przez naczelnika gminy - obecnie starostę (§ 8 ust. 1 rozporządzenia, art. 22 ust. 1 p.g.k.), po uprzednim publicznym wyłożeniu do wglądu protokołu, mapy i projektu rejestru klasyfikacyjnego (§ 6 rozporządzenia). Sam zatem protokół i mapa, których odpisy zostały włączone do akt, nie mogą być podstawą ustalenia, iż w sposób wymagany prawem doszło do określenia klasyfikacji gruntów. Brak wspomnianego orzeczenia jest równoznaczny z brakiem ustalenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów. Zarzut skarżących odnośnie niewłaściwego przeprowadzenia badań gleboznawczych na gruncie należy rozważyć w kontekście wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. obowiązku organu właściwego uzasadnienia decyzji. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, opubl. w LEX pod nr 166546). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dopuścił się powyższego naruszenia prawa procesowego tj. art. 107 § 3 k.p.a., nie odnosząc się do przedstawionego w odwołaniu zarzutu, iż gleboznawcy w trakcie badania gruntu nie mieli odpowiedniego wyposażenia. Zarzut ten jest o tyle istotny, że w protokole sporządzonym z badań w trakcie których gleboznawcy posługiwali się, jak twierdzą skarżący, jednie prętem i młotkiem, mowa jest o składzie gleby na głębokości 80 cm. Rodzi to konieczną do wyjaśnienia wątpliwość, czy biegły gleboznawca może dokonać tego rodzaju ustalenia, posługując się wspomnianymi narzędziami, czy też – wbrew twierdzeniom skarżących, biegli posługiwali się innymi narzędziami bądź mieli możliwość oględzin wcześniej wykonanych profili gruntu. Wątpliwość tą powinien dostrzec i wyjaśnić także organ pierwszej instancji, stosując się do obowiązku wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc także opinii biegłych, jaką w przedmiotowej sprawie jest utrwalona w formie protokołu wypowiedź klasyfikatorów gleb. W ponownym postępowaniu organy powinny w pierwszej kolejności zbadać czy była rozstrzygana kwestia rekultywacji gruntu, a w braku takiego rozstrzygnięcia - rozważyć, czy istnieją przesłanki do podjęcia postępowania w tym przedmiocie. Ocena, iż takie przesłanki istnieją, powinno skutkować powiadomieniem właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych organu z jednoczesnym zawieszeniem postępowania w przedmiocie klasyfikacji gleboznawczej do czasu orzeczenia przez właściwy organ o obowiązku rekultywacji lub co do braku konieczności prowadzenia postępowania w tej sprawie. Decyzja w przedmiocie klasyfikacji gleboznawczej gruntu skarżących powinna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ze względu na powyższe, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 wyżej wymienionej ustawy.