II SA/Bd 483/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów badań oddala skargę. II SA/Bd 483/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. działając na podstawie art. 27c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił koszty niezbędne do przeprowadzenia badań próbek i oceny produktów pobranych w trakcie kontroli w Sklepie "[...]" ul. G. w B., należącym do R. z siedzibą w P., w kwocie [...] zł oraz zobowiązał Spółkę do przekazania ww. kwoty na rachunek bankowy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] lipca 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. przeprowadził u ww. podmiotu kontrolę sanitarną, w wyniku której stwierdzono sprzedaż produktów mogących stanowić środki zastępcze odpowiadające definicji zawartej w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124). Wskazano również, że podczas kontroli pobrano próbki produktów: E., R., S., Y., O., P. Organ podał, że badania laboratoryjne pobranych próbek produktów zostaną przeprowadzone w Narodowym Instytucie Leków w W. Zaś wysokość opłaty za badanie ustalono na podstawie pisma Narodowego Instytutu Leków z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], w którym wskazano koszt określenia składu chemicznego próby: [...] zł netto za badanie 1 środka zastępczego, brutto [...] zł. Do zbadania pobrano [...] próbek produktów. R. w P. złożyła odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania I instancji. Odwołujący podniósł, że decyzja narusza art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie strony kosztami badań, które nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu. Ponadto w ocenie strony zastosowano art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mimo, że badania nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie. Odwołujący podniósł, że naruszone zostały art. 107 i 108 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Spółka wskazała, że skarżona decyzja została poprzedzona postępowaniem administracyjnym obarczonym licznymi błędami proceduralnymi, bowiem w toku kontroli dokonanej dnia [...] lipca 2012 r. bezprawnie zatrzymano próbki produktów. W sposób sprzeczny z art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czynności kontrolne podjęto bez udziału kontrolowanego, czy osoby do tego upoważnionej, ponadto wbrew dyspozycji art. 80b powołanej ustawy, kontrola została przeprowadzona w obecności funkcjonariuszy Policji. Zwrócono również uwagę na naruszenie przez organ art. 79 ww. ustawy, poprzez nie zawiadomienie strony o zamiarze wszczęcia kontroli. Odwołujący wskazał również, że sposób określenia terminu płatności, jak i nieokreślenie przedmiotu badania budzi wątpliwości i jest niejasne. W związku z powyższym strona zarzuciła organowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że zarzuty strony podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał produkty, które zostaną przebadane. Ze względu na powyższe zarzut strony dotyczący ww. naruszenia, poprzez nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia organ II instancji uznał za bezzasadny. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie przeprowadził kontrolę bez zastosowania zapisów art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z uwagi na uzasadnione bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Organ odpowiadając na kolejne zarzuty wyjaśnił, że stosownie do art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organy nie zawiadamiają przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, gdy przeprowadzenie kontroli uzasadnione jest zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W przedmiotowej sprawie z uwagi na zakres kontroli tj. domniemaną sprzedaż środków zastępczych, organ I instancji słusznie nie zawiadomił strony o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrola została bowiem przeprowadzona w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych, które mogą stanowić zagrożenie życia i zdrowia człowieka. Stosownie zaś do art. 79 ust. 2 pkt 7 uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli umieszcza się w książce kontroli i protokole kontroli. Organ I instancji zawarł w protokole kontroli zapis, z którego wynika, że kontrola była przeprowadzona w związku z wprowadzaniem do obrotu produktów, które mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Ponadto w protokole znalazł się zapis wskazujący ww. okoliczność, więc strona powzięła informację, że kontrola jest przeprowadzona w związku z zagrożeniem życia i zdrowia człowieka. W ocenie organu odwoławczego nie został również naruszony art. 80b powołanej ustawy. W dniu kontroli w sklepie "[...]" nie było kontrolowanego, ani osoby upoważnionej. Zatem w powyższej sytuacji stosownie do art. 80 ust. 5 ww. ustawy, organ przeprowadził działania kontrolne w obecności świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. W przedmiotowej sprawie świadkami byli funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji w B. W ocenie organu, kontrola nie była przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa, wobec powyższego próbki produktów pobranych podczas przedmiotowej kontroli mogą stanowić dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w przypadku stwierdzenia wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W przedmiotowym postępowaniu wyniki badań laboratoryjnych wymienionych produktów stanowią dowód potwierdzający ich negatywny wpływ na zdrowie lub życie człowieka. Zatem stosownie do art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi ponosi strona postępowania. Organ podał, że wyniki badań próbek produktów pobranych podczas kontroli potwierdziły obecność w powołanych produktach analogów strukturalnych substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z opinią Narodowego Instytutu Leków wszystkie te substancje wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu powyższej ustawy. Stosownie do art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych jest zabronione. Organ wskazał ponadto, że organ I instancji nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ze względu na powyższe, zarzut strony dotyczący tej kwestii organ uznał za bezzasadny. Organ odwoławczy podał również, że strona została zawiadomiona o wszczęciu i zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia kosztu badań próbek produktów pobranych w trakcie kontroli oraz o możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym kalkulacji kosztów i podstaw ich ustalenia. Strona nie skorzystała z tej możliwości. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem strona zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie: -art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem przepisów ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie strony kosztami uzyskania badań, które nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu, a tym, samym nie spełniają przesłanek art. 27c ust. 4 ustawy; -art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie i obciążenie skarżącej kosztami badań, mimo iż badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie, a wykazane w uzasadnieniu koszty badań i oceny, których organ jeszcze nie poniósł, a którymi już została obciążona strona postępowania nie są niezbędne i mogą być znacząco niższe przy skorzystaniu z usług innego niż Narodowy Instytut Leków w W., ośrodka badań; -art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 108 k.p.a., poprzez błędne sformułowanie sentencji decyzji -niewskazanie nazw produktów, których próbki zostaną poddane badaniom i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych; -art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia, poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez niewykazanie niezbędności badań, a także powodu dla którego organ ma zamiar skorzystać właśnie z usług Narodowego Instytutu Leków. Skarżący wskazał również, że w toku kontroli strona wniosła sprzeciw, który nie został w sposób prawidłowy rozpoznany. Funkcjonariusze PPIS w B. w sposób sprzeczny z art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podjęli czynności kontrolne bez udziału kontrolowanego, czy osoby do tego upoważnionej. Ponadto, organ naruszył art. 79 powołanej ustawy, nie zawiadamiając strony o zamiarze wszczęcia kontroli i nie uzasadniając tego faktu w należyty sposób. Przedsiębiorcy nie zostały także doręczone, przed wszczęciem kontroli, upoważnienia, nie zostały mu także okazane legitymacje służbowe kontrolujących. Okoliczności naruszenia przepisów prawa nie zostały wyjaśnione, a organy administracji ograniczyły się do przytoczenia treści przepisów bez dokonywania jakiejkolwiek ich wykładni. Poprzedzająca wydanie decyzji kontrola była przeprowadzona w sposób naruszający przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Również w sposób niezgodny z przepisami prawa, decyzji Państwowej Inspekcji Sanitarnej w B. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Organ uczynił to w sposób dorozumiany, nakładając na stronę obowiązek uiszczenia wskazanej w decyzji kwoty w terminie 14 dni od doręczenia nieprawomocnej decyzji. Sposób określenia terminu płatności, jak i nieokreślenie przedmiotu badania, którego koszty ma pokryć strona jest niejasne i stanowi naruszenie zasady prawidłowego formułowania rozstrzygnięć wynikającej z treści art. 107 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. Art. 27c. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r.o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz.U. z 2011, Nr 212, poz.1263 ze zm.), który stanowi , że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań ww. ponosi strona postępowania. Ustęp 4 powyższego przepisu stanowiący o kosztach niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań jest przepisem szczególnym wyczerpująco i jednoznacznie regulującym kwestię obciążenia kosztami postępowania stronę przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego polegają na kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących przestrzegania przez podmioty wprowadzające do obrotu prekursory kategorii 2 i 3 obowiązków wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485, z późn. zm.1)), rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 273/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych oraz rozporządzenia (WE) Rady nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecimi. Oznacza to ,że zdziałania te są ustawowym obowiązkiem organów. Wykonywanie tych zadań łączy się z ponoszeniem kosztów związanych właśnie z oceną produktów, ich składem i badaniami , które mają za zadanie ocenić, czy skontrolowana przez organ sanitarny substancja nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi. W ten sposób organy sanitarne realizują zadania do których zostały powołane. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 ustawy). W związku z powyższym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają prawo ustalania kosztów postępowania i obciążania nimi za wszystkie wykonywane czynności z zakresu ustawowych obowiązków. W doktrynie przyjmuje się, że rozważań dotyczących kosztów postępowania i opłat, nie można wyłącznie opierać na przepisach kodeksowych (w tym k.p.a.), bowiem większość regulacji w tym zakresie wynika z innych ustaw szczególnych, czy też aktów wykonawczych do nich (S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 70 i n.). Koszty postępowania jako pojęcie i instytucja prawa procesowego występują w wielu ustawach (Kodeks postępowania cywilnego, Kodeks postępowania karnego, Kodeks postępowania administracyjnego, ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustawa z dnia 8 lipca 205 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i inne). Jednak pojęcie "koszty postępowania" występuje w tych aktach w różnym znaczeniu. Koszty postępowania w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są to wydatki poniesione w celu rozstrzygnięcia sprawy (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 217). Wydatki te są ponoszone przez organ prowadzący postępowanie, strony i innych uczestników postępowania. W dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest o kosztach postępowania i opłatach oraz innych należnościach wynikłych z postępowania. Pojęcie "należności" użyte w art. 261 § 1, 2 i 4 k.p.a. podobnie jak i pojęcie "innych należności" (art. 265 k.p.a.) obejmuje opłaty za czynności urzędowe, procesowe, jak i koszty postępowania. Każde postępowanie (administracyjne, sądowoadministracyjne, egzekucyjne) jako zorganizowany i uporządkowany prawnie ciąg czynności organów (administracyjnych, sądowych), stron i uczestników postępowania, zmierzający do wydania określonego rozstrzygnięcia (zakończenia sprawy), łączy się z nakładami finansowymi, które w części są pokrywane z opłat i innych należności mieszczących się w kosztach postępowania. Koszty postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu, ponosi organ, który wszczął to postępowanie, a w istocie Skarb Państwa bądź odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo), co wynika z brzmienia art. 262 § 1 k.p.a. Natomiast w sytuacji gdy postępowanie jest prowadzone z urzędu przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zastosowanie znajduje przepis szczególny ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej , tj. art. 27c ust. 4 który wprost wskazuje podmiot zobowiązany do ponoszenia kosztów. Koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi ponosi strona postępowania. Koszty te należy rozumieć jako wydatki poniesione przez organ, związane z postępowaniem (wydaniem postanowienia, decyzji) o czym świadczyć może sposób ich kalkulowania i to że są pobierane z dołu (patrz: S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 27-75). W wyroku z dnia 4 kwietnia 2008r.sygn. akt II OSK 366/07 NSA wyraził pogląd, że : "(...) opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej". Skład rozpoznający przedmiotową sprawę uważa, że również koszty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności" wykonywane w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego na podstawie art. 27 c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. Ponadto należy stwierdzić, że nieuzasadnione są zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 i art. 108 kpa. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji posiada wszystkie elementy wynikające z art. 107 kpa. Decyzji organu I instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ rozstrzygnięcie orzeczenia organu I instancji nie zawiera stosownego orzeczenia wynikającego z art. 108 kpa o nadaniu rygoru. Określenie terminu 14 dniowego na przekazanie kwoty obciążenia kosztami poparte jest ogólnymi przepisami kpa. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o PIS w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma przeszkód aby rozwiązanie wynikające z art. 261 § kpa odnośnie określenia terminu uiszczenia kosztów przyjąć z regulacji ustawy ogólnej. Powyższy przepis stanowi , że jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. W związku z powyższym wyznaczenie stronie skarżącej czternastodniowego terminu na wykonanie zobowiązania nie narusza przepisów prawa i nie jest dorozumianym nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Określenie terminu i sposobu wykonania jest niezbędne , aby decyzja o kosztach była wykonalna w postępowaniu egzekucyjnym, ponieważ zgodnie z art. 27 c ust. 7 ustawy o PIS egzekucja należności pieniężnych, o których mowa w art. 27c ust. 4, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o PIS do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Koszty nałożone zaskarżoną decyzja należą do kosztów postępowania administracyjnego, w ramach którego nie mają zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ ustawa o PIS wyraźnie ogranicza zastosowanie przepisów tej ustawy do czynności kontrolnych. Z powyższych względów w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako nieuzasadnioną.