II SA/Bd 485/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany kategorii zdrowia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2012 r., 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 26 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 i 30a ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.), dalej zwanej ustawą o powszechnym obowiązku obrony RP, oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz.U. z 2004 r. Nr 151, poz. 1595 z późn. zm.), w związku z powołanymi w uzasadnieniu przepisami "Wykazu chorób i ułomności przy ocenie zdolności fizycznej i psychicznej do czynnej służby wojskowej oraz do pełnienia takiej służby poza granicami państwa" stanowiącego załącznik nr 2 ww. rozporządzenia, Powiatowa Komisja Lekarska w [...] odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie zmiany kategorii zdrowia dla M. S. Jako powód w/w rozstrzygnięcia podano, że organ nie jest w stanie ustalić, czy podane przez wnioskodawcę fakty miały miejsce oraz czy nastąpiło naruszenie przepisów. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł odwołanie do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] zarzucając, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów: art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej zwanej k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzenie go; art. 8 k.p.a. poprzez odmowę skierowania na badania specjalistyczne ujawniające stan zdrowia skarżącego oraz brak pouczenia o konsekwencjach przyznania kategorii zdrowia "D"; art. 9 k.p.a. poprzez brak udzielenia informacji o stanie faktycznym i prawnym, wyjaśnień, czy wskazówek dotyczących sprawy; art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez nie umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; art. 78 k.p.a. poprzez odmówienie prośbie przeprowadzenia badań specjalistycznych. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem znak: [...] z dnia [...] marca 2012 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że regulacja zawarta w art. 28 ust. 4d ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP stanowi, iż wobec osób, dla których ustalono kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej D lub E, przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej, jeżeli ostateczne orzeczenie o stopniu zdolności tych osób do czynnej służby wojskowej zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. O wszczęciu tego postępowania powiadamia się wojskowego komendanta uzupełnień oraz osobę, wobec której orzeczona została kategoria zdolności do czynnej służby wojskowej D lub E. Dalej organ wywodził, że przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej postanowieniem wszczyna postępowanie, jeżeli zaistnieją przesłanki określone w art. 28 ust. 4d cyt. ustawy, a nie odmawia wszczęcia postępowania wydając postanowienie. Podstawą do wszczęcia postępowania z urzędu nie jest zatem wniosek osoby ubiegającej się o zmianę kategorii zdrowia. Przy braku przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu nie wydaje się postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie takiego postanowienia, zdaniem organu odwoławczego, jest zatem wadliwe. Osobom, wobec których wydano ostateczne orzeczenie ustalające kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej D i E, ustawa odmawia prawa skierowania do powiatowej komisji lekarskiej - art. 28 ust. 4c ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Jak wskazał organ, z akt sprawy wynika, że M. S. miał ustaloną ostatecznie kategorię zdolności do służby wojskowej D. Przepis art. 28 ust 4c ustawy jednoznacznie stanowi o zakazie kierowania takich osób do powiatowej komisji lekarskiej w celu zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej. Wywiedziono ponadto, że przepis ten ma kategoryczny charakter i nie pozostawia organowi żadnej sfery uznania co do możliwości innego rozstrzygnięcia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o jego zmianę i wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 28 ust. 4d ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP w sprawie zmiany posiadanej przez niego kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej, cofnięcie niesłusznie przyznanej w dniu [...] marca 1997 r. kategorii D - nr orzeczenia [...] oraz przywrócenie kategorii zdrowia A, nadanej dnia [...] kwietnia 1995 r. - nr orzeczenia [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 61a k.p.a. stanowiącego, że w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej złożono wniosek o wszczęcie postępowania, a postępowanie z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, czego nie dochował organ, odpowiadając jedynie pismem urzędowym; skarżący również wskazał na to, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania winno pochodzić od organu, tj. Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] i w związku z tym winno być podpisane przez wszystkich jej członków, a nie jedynie przewodniczącego; 2. art. 124 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., określającego niezbędne elementy postanowienia, jakich nie zawiera pismo organu (brak pouczenia), wbrew przepisowi art. 107 § 3 natomiast organ zaniechał przytoczenia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek dla zapadłego rozstrzygnięcia; 3. art. 28 ust. 4b i 4c ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP; zgodnie z ust. 4b wniosek o zmianę kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej A lub B składa się za pośrednictwem wojskowego komendanta uzupełnień. Przewodniczący stwierdził, że brak przesłanek dla wszczęcia postępowania w oparciu o w/w przepis, z czym skarżący się zgadza, bowiem legitymuje się kategorią zdolności do czynnej służby wojskowej D, ust. 4c jednak stanowi, że do powiatowej komisji lekarskiej nie kieruje się osób, wobec których wydano ostateczne orzeczenie ustalające kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej D lub E. Powołanie się przez przewodniczącego PKL na ten przepis prawny budzi zdaniem skarżącego wątpliwość, gdyż kierowanie osób do stawienia się przed powiatowymi komisjami lekarskimi nie leży w ich zakresie działania, natomiast art. 32 ust. 8 stanowi, że do stawienia się do kwalifikacji wojskowej wzywa wójt lub burmistrz (prezydent miasta); 4. art. 28 ust. 4d ustawy o powszechnym obowiązku obrony, będącego w opinii strony jedynym, mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Strona zarzuciła, że organ nie odniósł się do podniesionych zarzutów naruszenia prawa w trakcie wydawania przez PKL w [...] orzeczenia nr [...] z dnia [...].03.1997 r., dokonał błędnej klasyfikacji wniosku (mylne odniesienia do przepisów niewłaściwych w stanie faktycznym rozstrzyganej sprawy) oraz uchybił obowiązkowi wszczęcia postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy pierwotne orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Na poparcie powyższych zarzutów skarżący przytoczył następujący stan faktyczny sprawy: W dniu [...].03.2012 r. wystąpił do przewodniczącego Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] z wnioskiem o wszczęcie w trybie art. 28 ust. 4d ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP postępowania w sprawie zmiany posiadanej przez niego kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej. W uzasadnieniu w/w wniosku skarżący wyjaśnił, że orzeczenie nr [...] wydane przez Powiatową Komisję Lekarską w [...] w dniu [...].03.1997 r., na podstawie którego został uznany za niezdolnego do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju (kategoria D), zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie skarżącego podważane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem szeregu przepisów k.p.a. Przede wszystkim nie podjęto czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Badanie lekarskie było bardzo pobieżne i nie mogło ustalić stanu zdrowia badanego, tym bardziej, że dwa lata wcześniej otrzymał on kategorię A. Posiadana kategoria zdolności do czynnej służby wojskowej pozbawia skarżącego szans zatrudnienia w służbach mundurowych. Argumentacja podana we wniosku, w ocenie strony, powinna być wystarczająca dla wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 4d ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Mimo wykazania naruszeń szeregu przepisów prawa, przewodniczący PKL w [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Organ odwoławczy, w udzielonej odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedstawiony w skardze stan faktyczny dotyczy postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. wydanego przez Powiatową Komisję Lekarską w [...], skarga zaś została złożona na postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...]. W związku z tym organ odniósł się do treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podtrzymując w pełni swoje rozstrzygnięcie wraz z jego argumentacją i zwracając uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 4d przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej postanowieniem wszczyna postępowanie, jeżeli zaistnieją przesłanki określone w art. 28 ust. 4d ustawy, a nie odmawia wszczęcia postępowania wydając postanowienie. Podstawą do wszczęcia postępowania z urzędu nie jest zatem wniosek osoby ubiegającej się o zmianę kategorii zdrowia. Przy braku przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu nie wydaje się postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie takiego postanowienia jest więc wadliwe. Przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej powinien pismem poinformować skarżącego o braku przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu. Wobec powyższego, a także faktu, że sprawa była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną (orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r.), Wojewódzka Komisja Lekarska w [...], porządkując stan prawny, uchyliła w całości postanowienie Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2012 r. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał swoje rozstrzygnięcie za prawidłowe i wniósł jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że bezsprzecznie podstawy orzeczenia w przedmiotowej sprawie nie mógł stanowić art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, gdyż skarżący nie powoływał się na zmianę swego stanu zdrowia. Wbrew zarzutom skarżącego nie było jednak błędem ze strony organu II instancji dokonanie analizy stanu faktycznego w świetle tego przepisu. Organ bowiem doszedł do słusznego wniosku, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. Słusznie skarżący wywodzi, że jego sytuacji dotyczy regulacja zawarta w art. 28 ust. 4d ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Organ dokonał analizy w/w przepisu, jednak dokonana przez niego wykładnia nie była prawidłowa. Przepis ten stanowi, że wobec osób, dla których ustalono kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej D lub E, przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej, jeżeli ostateczne orzeczenie o stopniu zdolności tych osób do czynnej służby wojskowej zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotowe postępowanie winno być uruchamiane z urzędu przez przewodniczącego takiej komisji, jednakże nie wyklucza to sytuacji złożenia wniosku przez zainteresowanego o zmianę takiego orzeczenia. Zatem skarżący, posiadający orzeczenie komisji lekarskiej zaliczające go do kategorii zdolności do służby wojskowej D, mógł złożyć stosowny wniosek, a organ administracji zobligowany był do jego rozpoznania. Ustawodawca nakłada na organ administracji obowiązek przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy pierwotne orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest do przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, czego w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie dokonały (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16.03.2010 r., IV SA/Gl 629/09). Organ I instancji, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, orzekając w sprawie, w ogóle nie zajął się zasadnością wniosku, a wydając postanowienie ograniczył się do stwierdzenia, że nie jest w stanie ustalić, czy podane przez skarżącego fakty miały miejsce oraz czy nastąpiło naruszenie przepisów, w związku z czym nie wszczął postępowania. Stoi to w rażącej sprzeczności z art. 77 § 1 k.p.a. stanowiącym, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej, w celu skutecznego i rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy, poszukuje dowodów samodzielnie. Nie uchybia to prawu do przedstawiania materiału dowodowego także przez strony postępowania (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ.: System Informacji Prawnej LEX). Reasumując, organ II instancji błędnie uznał, że organ I instancji nie powinien prowadzić postępowania na skutek wniosku złożonego przez skarżącego, natomiast organ I instancji nie przeprowadził w należyty sposób postępowania dowodowego ograniczając się do stwierdzenia, czy wskazane przez skarżącego fakty miały miejsce i czy nastąpiło naruszenie przepisów, przy czym z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek próby ustalenia tych okoliczności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, prowadząc postępowanie administracyjne, weźmie zatem pod uwagę przedstawione wyżej wywody i wyeliminuje dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy nastąpiły okoliczności wskazane w art. 28 ust. 4d ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Za zasadny również należało uznać zarzut skarżącego dotyczący tego, że przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej może działać samodzielnie jedynie w przypadkach wskazanych w ustawie (vide np. analizowany art. 24 ust. 4d). W pozostałych przypadkach rozstrzygnięcie winno być wydawane przez powiatową komisję lekarską działającą jako organ kolegialny i to właśnie powiatowa komisja lekarska, a nie jej przewodniczący, winna wydać ewentulane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie był natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 124 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy, jakie winno zawierać zgodnie z cyt. przepisami (w tym również pouczenie o skardze przysługującej do wojewódzkiego sądu administracyjnego). Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i na podstawie art. 152 w/w ustawy stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.