II SA/Bd 488/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. L. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020r., działając na mocy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r., poz. 293 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.p.z.p.") Wójt Gminy Ł., po rozpatrzeniu wniosku T. P. ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] i części działek nr [...] w miejscowości Ł.. W decyzji organ I instancji wśród warunków i wymagań ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego ustalił m.in.: - możliwość budowy dwóch budynków mieszkalnych handlowo-usługowych, - wysokość górnej granicy krawędzi elewacji frontowej każdego budynku od 4m do 6m, - wysokość głównej kalenicy każdego budynku od 5m do 10 m, - szerokość elewacji frontowej każdego budynku od 8,3 m do 29 m, - wielkość powierzchni zabudowy budynków w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją od 0,15 do 0,25, - wielkość powierzchni sprzedaży dla projektowanych budynków. Odwołania od powyższej decyzji złożył K. L. (dalej "Skarżący"), zarzucając naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak odpowiedzi na wnioski o przesłanie mu informacji o korespondencji prowadzonej z organami uzgadniającymi, art. 97 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania lub umorzenia postępowania administracyjnego, pomimo, że wymagane prawem uzgodnienia nie stały się ostateczne przed wydaniem zaskarżonej decyzji, art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez działanie niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej, skutkujące nieprzeprowadzeniem wyczerpującego postepowania wyjaśniającego, art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo toczącego się postępowania [...] prowadzonego z wniosku tego samego inwestora w tożsamym zakresie przedmiotowym, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w decyzji i brak odniesienia do zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę w postępowaniu. Odwołujący zarzucił nadto naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że została spełniona przesłanka dostępu inwestycji do drogi publicznej, art. 52 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wniosek inwestora spełnia wszystkie wymagane prawem wymogi, art. 53 u.p.z.p poprzez wydanie decyzji pomimo braku statusu ostateczności wymaganych prawem uzgodnień z właściwymi organami. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2021r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i powołało treść przepisów, stanowiących podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji nie miał obowiązku informowania Skarżącego o przedstawieniu projektu decyzji do organów uzgadniających albowiem obowiązek taki nie wynika z przepisów ustawowych – w tym z art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji. Wskazał nadto, że na dzień wydania decyzji uzgodnienia organów uzgadniających były ostateczne albowiem nie zaskarżył ich inwestor. W świetle zaś art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wniesienie przez Skarżącego zażalenia na postanowienia wydane przez organy uzgadniające nie miało żadnego znaczenia prawnego i nie skutkowało pozbawieniem tych postanowień przymiotu ostateczności. Organ odwoławczy za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 97 k.p.a. – gdyż jak wyjaśnił (w oparciu o informacje uzyskane od Wójta Gminy Ł.) rozpoznawana sprawa nie jest tożsama ze sprawą oznaczoną [...]. Kolegium – w podsumowaniu rozważań – stwierdziło, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy – co obligowało organ do wydania zaskarżonej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego K. L. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium jak również pierwszoinstancyjnej decyzji Wójta Gminy Ł. – formułując tożsame zarzuty jak w odwołaniu wniesionym od rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu odwołania. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021r. K. L. uzupełnił skargę poprzez sformułowanie zarzutów: błędnego sporządzenia analizy urbanistycznej (wyznaczenie poszerzonego obszaru analizy bez wyjaśnienia powodów przyjęcia takiego rozwiązania), wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla fragmentów działek inwestycyjnych, sporządzenie projektu decyzji i analizy urbanistycznej przez tę samą osobę – co w przekonaniu Skarżącego nie jest dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. T. P. - inwestor w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021r. wniósł o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za chybione. Na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd uzupełnił postępowanie poprzez dopuszczenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego pod nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 12 sierpnia 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie - choć nie w całokształcie jej zarzutów. Rozpoczynając od zarzutów, które nie mogły odnieść skutku, stwierdzić należy, że takim okazał się być zarzut co do naruszenia art. 97 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w odniesieniu do zapewnienia Skarżącemu udziału w postępowaniu przed organami uzgadniającymi. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, należy mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten wprowadził szczególne rozwiązanie w stosunku do unormowania zawartego w art. 106 § 5 k.p.a., mianowicie stosownie do komentowanego przepisu na postanowienie organu uzgadniającego zażalenie przysługuje tylko inwestorowi. Organ uzgadniający obowiązany jest do zajęcia stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. W przypadku niezajęcia stanowiska w tym terminie uzgodnienie uważa się za dokonane (domniemanie ustawowe). Z powyższego wynika zatem po pierwsze, że brak zajęcia stanowiska na piśmie przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie jest równoznaczne z dokonaniem takiego uzgodnienia. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji zwrócił się pismem z dnia [...] lipca 2020r. (k. 17 akt adm.) do Starosty [...] oraz do PGW Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego w załączonym do ww. pisma projekcie decyzji. Starosta pomimo, że w dniu [...] lipca 2020 r. (k. 18 akt adm.) otrzymał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie ustosunkował się do niego na piśmie w przewidzianym terminie dwóch tygodni. W tej sytuacji należało uznać, że uzgodnienie z organem właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych dokonano w trybie tzw. "milczącej zgody" w oparciu o regulację art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 u.p.z.p. Dyrektor Zarządu Zlewni w T. wydał zaś stosowne postanowienie w dniu [...] lipca 2020r. (k. 32 akt adm.), które stało się ostateczne (wobec niewniesienia zażalenia przez inwestora) przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji w dniu [...] września 2020r. Skarżący w toku postępowania zasadniczego, jako strona tego postępowania domagał się zapewnienia udziału także w postępowaniu przed organami uzgadniającymi. Wbrew jednak oczekiwaniom Skarżącego art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w sposób wyraźny ogranicza krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy – co oznacza, że odmiennie niż w art. 106 § 5 k.p.a., to nie każda strona postępowania administracyjnego jest uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie rozstrzygające kwestię incydentalną – kwestię uzgodnienia, w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz wyłącznie inwestor. Ustawodawca na etapie rozstrzygania tej kwestii w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy ` wyłączył zatem z postępowania uzgodnieniowego inne (niż inwestor) strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zainicjowane zatem przez Skarżącego postępowanie skargowe przed tut. Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, którego przedmiotem było rozstrzygnięcie kwestii statusu Skarżącego w postępowaniu incydentalnym nie mogło i nie miało wpływu na tok postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i to w sytuacji, w której organ I instancji uzyskał wymagane przepisami prawa uzgodnienia (czy to w formie postanowienia, czy też "milczącej zgody") przed rozpoznaniem wniosku inwestora. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nie zachodziły też podstawy do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie uzgodnieniowe (albowiem te zostały ostatecznie zakończone przed datą wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji). Chybiony też, w ocenie Sądu, jest zarzut odnoszący się do braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że spełniony został w sprawie wymóg przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wynika to w sposób oczywisty z załącznika do decyzji organu I instancji w postaci części graficznej analizy urbanistycznej (działki nr [...] mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej). Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. w piśmie z [...] lipca 2020r. ( k. 23 akt adm.) wyjaśnił nadto, że działka inwestycyjna nr [...] posiada już nawet zjazd na drogę wojewódzką, który wymagać będzie przebudowy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wymagania techniczno – budowlane w tym zakresie (budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej) będą przedmiotem oceny dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie w sprawie obejmującej wydanie pozwolenia na budowę. Sąd nie zgodził się też z zarzutem wadliwości zaskarżonej decyzji polegającej na sporządzeniu analizy urbanistycznej i projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez tę samą osobę. Wbrew tym twierdzeniom Skarżącego (jak wynika to z akt administracyjnych) analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji została sporządzona i podpisana przez uprawniony organ administracji publicznej – tj. Wójta Gminy Ł., projekt decyzji sporządzony zaś został przez uprawnionego urbanistę – zgodnie z wymogami określonymi w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Na etapie rozpoznania sprawy przed tut. Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie może też odnieść oczekiwanego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez organy obu instancji art. 61 a § 1 k.p.a. – chociaż rację ma Skarżący, że w dacie wydania decyzji zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy zachodziły podstawy do zastosowania ww. przepisu i wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek inwestora z [...] czerwca 2020r. Otóż sprawa będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu - wbrew twierdzeniom organów - jest tożsama podmiotowo i rodzajowo ze sprawą prowadzoną przed organem I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wniosku inwestora z dnia [...] lipca 2019r. (zmodyfikowanego pismem z dnia [...] maja 2020r.) Analizując treść wniosku inwestora procedowanego w postępowaniu nr [...] należy dojść do wniosku, że inwestycje (budowa dwóch budynków handlowo – usługowych na działkach o nr [...] oraz części działek nr [...]) objęte wnioskami inwestora z [...] lipca 2019r. i [...] czerwca 2020r. są rodzajowo tożsame także co do ich parametrów urbanistyczno – architektonicznych. Tymczasem – co wymaga podkreślenia - ten sam inwestor nie może ubiegać się o ponowne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o tych samych parametrach, jeżeli toczy się już postępowanie zainicjowane wcześniejszym wnioskiem. Zgodnie bowiem z treścią art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (a zatem żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis co prawda nie konkretyzuje przyczyn uniemożliwiających prowadzenie postępowania administracyjnego, jednakże na tle ugruntowanego stanowiska judykatury należy przyjąć, że do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Prowadzenie postępowania z wniosku inwestora z [...] lipca 2019r. stanowiło zatem przeszkodę do wszczęcia postępowania w oparciu o kolejny wniosek tego samego inwestora z [...] czerwca 2020r. Organ I instancji wszczynając postępowanie w niniejszej sprawie i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie (co zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy) stanowi o naruszeniu art. 61 a § 1 k.p.a. Stan faktyczny sprawy uległ jednak zmianie już po wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć albowiem w dniu [...] lipca 2021r. Wójt Gminy Ł., działając na wniosek inwestora, umorzył postępowanie prowadzone z jego wniosku pochodzącego z [...] lipca 2019r. Sąd uwzględniając powyższą zmianę okoliczności faktycznych uznał, że wyżej wykazana nieprawidłowość działania organów obu instancji nie wpływa istotnie na wynik postępowania. Sąd dostrzega, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. powinnością jest orzekanie na podstawie akt sprawy i jej rozpoznanie na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jednakże Sąd przeprowadził w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające w postaci akt postępowania administracyjnego nr [...] – co pozwoliło na uwzględnienie okoliczności umorzenia postępowania prowadzonego w tej sprawie. Skarga okazała się natomiast uzasadniona w zakresie zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 - zwanej dalej " rozporządzeniem"). Na wstępie tej części rozważań wskazać należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Celem tej zasady jest zachowanie ładu urbanistycznego, zatem powinna być ona interpretowana urbanistycznie. Co istotne, nie można jej utożsamiać z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., LEX/el. 2019). Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest zaś obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie na podstawie tych ustaleń określić cechy wnioskowanej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wątpliwość Sądu wzbudził przede wszystkim sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany co do zasady wyznacza się dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a więc jego granice powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Przy czym, jeżeli wyznaczony w ten sposób obszar analizowany obejmuje część nieruchomości, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość. Skoro obowiązujące przepisy wskazują na minimalny obszar nie zakreślając jednocześnie granic maksymalnego, to należy przyjąć, że w zakresie wyznaczania obszaru analizy organ ma pewną dozę swobody, której granice wyznaczają okoliczności danej sprawy. Przyjmuje się jednak, że obszar analizowany może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów a jego powiększenie zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Powinny być więc przekonująco umotywowane w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym, a z części tekstowej, jak i graficznej analizy urbanistycznej powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości (vide: wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, dostępny na stronie jw.). W przeciwnym bowiem razie organ naraża się na zarzut, że poszerza obszar analizowany wyłącznie w celu pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu frontem działki określono część przyległą do drogi wojewódzkiej o szerokości 67 m. W analizie wskazano, że wielkość obszaru analizowanego określono jako trzykrotność tego frontu, czyli 201 m, co jest zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jednak już pobieżna analiza załącznika graficznego, sporządzonego - zgodnie z rozporządzeniem - w skali 1:1000, pozwala na stwierdzenie, że wskazany na mapie obszar analizowany nie odpowiada założeniom przewidzianym w części tekstowej analizy. Tylko pobieżna, wzrokowa analiza wyznaczonego na mapie obszaru analizowanego ujawnia, że obszar ten wyznaczony został w odległości większej niż trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej. Tymczasem treść analizy urbanistycznej w żaden sposób nie wyjaśnia, z jakiego powodu przyjęto do analizy obszar większy niż wyznaczony w oparciu o trzykrotność szerokości frontu działki, tj. 201 m. Co prawda autor analizy wskazuje na konieczność poszerzenia obszaru analizy o całość działek ewidencyjnych, przez teren których przebiega linia wyznaczająca obszar analizy wyznaczona w odległości trzykrotności szerokości frontu działek inwestycyjnych (co nie budzi wątpliwości) to jednak z części graficznej analizy wynika, że linia ta została wyznaczona w dalszej odległości niż 201m i w sytuacji, w której tak wyznaczona linia przecinała działki zabudowane obszarem analizy objęto cały teren tych działek. Wyjątek stanowi działka nr [...], która nie została włączona do obszaru analizowanego mimo, że linia wyznaczona przez autora analizy w dalszej odległości niż 201m od granic działek inwestycyjnych powinna przecinać teren tej działki. Poszerzenie w ten sposób obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu dokonane zostało bez stosownego uzasadnienia – co skutkuje przyjęciem wadliwości zaskarżonych rozstrzygnięć mających wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego ma bezspornie istotne znaczenie dla legalności decyzji o warunkach zabudowy. Obszar analizowany stanowi bowiem podstawę do ustalenia przesłanek "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak wyjaśnienia wielkości wyznaczonego w analizie urbanistycznej obszaru analizowanego rzutuje na wadliwość sporządzonej analizy. Dostrzeżona przez Sąd wada dyskwalifikuje zaś sporządzoną na potrzeby kontrolowanego postępowania analizę jako zasadniczy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy i uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji. Sąd zauważa ponadto, że przyjęte w kontrolowanych decyzjach wskaźniki intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - niezależnie od ich potencjalnej wadliwości wynikającej z błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego - zostały wyznaczone w sposób sprzeczny z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że wyznaczenie odpowiedniego wskaźnika (intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) o wartości innej niż średnia dla obszaru analizowanego jest dopuszczalne tylko pod warunkiem, że taka wartość "wynika z analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, a więc z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy nie wykonały prawidłowo powyższych obowiązków, ustalając - bez szczegółowego i przekonującego uzasadnienia odwołującego się do danych wynikających z analizy - wartości wskaźników znacznie odbiegające od wartości średnich. Nie można uznać za wystarczające określenie parametrów inwestycji przez odniesienie ich jedynie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) do wartości występujących w obszarze analizowanym i to najczęściej tych maksymalnych. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym bowiem celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, Sąd uznał za nieuprawnione postępowanie organów obu instancji, które w decyzji o warunkach zabudowy określiły parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym - bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Podkreślić należy, że wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej nie prezentują żadnych racji nieodzownych do przyjęcia, iż wyznaczenie powyższych parametrów we wskazanych w zaskarżonej decyzji wielkościach (przekraczających parametry średnie) nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Szczególne wątpliwości budzi wyznaczenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który został wyznaczony na od 4 m do 6m. W analizie wyjaśniono, że wielkość tego parametru jest wielkością średnią występującą na obszarze analizowanym. Tymczasem, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Wprawdzie dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Jednak z analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że ustalając ten parametr badano zabudowę w całym obszarze analizowanym i oparto się na średniej wielkości występującej w tym obszarze. Nie wyjaśniono przy tym powodów, dlaczego dopuszczono się wyjątku od ustalonej w przepisie § 7 ust. 1 rozporządzenia zasady ustalania wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie wzięto pod uwagę zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, tworzących swoisty układ urbanistyczny. Wadliwości tej nie dostrzegły organy obu instancji, przyjmując bez głębszego uzasadnienia za prawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi na poziomie od 4m do 6m. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić trzeba, że pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną niż "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Odstąpienie od zasady ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem § 7 rozporządzenia oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W dalszej kolejności należało też zauważyć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została w odniesieniu do fragmentów działek nr [...] Co do zasady nie jest dopuszczalne. Przyjmuje się bowiem, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. ww. § 3 ust. 2 rozporządzenia. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18 – dostępny na stronie jw.). W orzecznictwie dominuje jednak stanowisko, iż ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne lecz jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 12/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 490/14). Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest więc niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki, w ogóle nie uzasadniając takiego rozwiązania – z naruszeniem art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. Co prawda z treści decyzji organu I instancji wynika, że na działce nr [...] dopuszcza się realizację kanalizacji deszczowej – jednak organy nie wyjaśniły, czy takie rozwiązanie uznają za uprawnioną przyczynę odstępstwa od zasady ustalania warunków zabudowy jedynie dla fragmentów działek ewidencyjnych. Sąd administracyjny nie może wyręczać organów w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organach spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia podejmowanych decyzji. Na koniec nie może umknąć uwadze Sądu wewnętrzna sprzeczność decyzji organu I instancji. Sąd zauważa bowiem, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych, natomiast określając warunki dla nowej zabudowy dopuścił możliwość budowy "dwóch budynków mieszkalnych handlowo-usługowych". Ponadto poprzez dopuszczenie możliwości budowy budynków mieszkalnych organ I instancji w sposób nieuprawniony zmodyfikował wniosek inwestora. O nieuprawnionej modyfikacji wniosku inwestora świadczy również określenie powierzchni sprzedaży dla projektowanych budynków. Inwestor we wniosku nie określił tego parametru, a jedynie wskazał na planowaną "powierzchnię usługową". Organ nie wyjaśnił, czy inwestor pod pojęciem "powierzchni usługowej" rozumie "powierzchnię sprzedaży" w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p., czy też wbrew wymogom określonym w art. 64 ust. 2 tej ustawy nie wskazał tego parametru. Postępowanie w przedmiocie ustalania warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, wniosek powyższy taki powinien zaś spełniać warunki, o jakich mowa w art. 52 u.p.z.p. - co wynika wprost z treści art. 64 ust. 1 tej ustawy. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organy są zatem związane wnioskiem inwestora i nie mogą samodzielnie zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie warunki zabudowy zostały ustalone zatem według uznania organu administracji publicznej - co stanowi bezpośrednie naruszenie art. 52 u.p.z.p. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ponownie oceni kompletność i prawidłowość wniosku inwestora – z uwzględnieniem art. 64 ust. 2 u.p.z.p. Następnie doprowadzi do uzupełnienia analizy poprzez spowodowanie wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób wynikający z powyższych uwag. Jeśli obszar analizowany będzie większy niż minimalny i wyznaczony w odległości większej niż trzykrotność frontu działek inwestycyjnych – to z części graficznej i tekstowej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Po uzupełnieniu analizy organ określi właściwe parametry zgodnie z przepisami rozporządzenia. A przyjęte rozwiązania szczegółowo przedstawi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Z wymienionych przyczyn, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów składa się wpis uiszczony przez Skarżącego w kwocie 500 zł.