II SA/Bd 490/18

Dnia 17 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta Włocławek z dnia 24 października 2017 r. nr XXXIV/133/2017 w przedmiocie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi postanawia odrzucić skargę. Instytut Spraw Publicznych złożył skargę na na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2017 r. w sprawie uchwalenia Rocznego Programu współpracy Gminy Miasto z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rok 2018 wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. naruszenie art. 5a ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz § 3 ust 1 oraz § 4 ust 1 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2010 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji przez: nieprzeprowadzenie konsultacji zaskarżonej uchwały w formie określonej zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji projektu uchwały Rady Miasta w sprawie uchwalenia Rocznego Programu współpracy Gminy Miasto z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, na rok 2018 z Miejską Radą [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały zawiera stwierdzenie: "Zgodnie z art. 5a ust 2a ww. ustawy Miejska Rada [...] wydała opinię do Programu", a § 12 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zawiera stwierdzenie: "Projekt Programu został przygotowany we współpracy z (...) Miejska Radą [...]". Z treści pisemnej informacji z [...].12.2017 r. Dyrektora Biura Rady Miasta wynika, że do projektu zaskarżonej uchwały nie dołączono opinii Miejskiej Rady [...]. Z pisma Miejskiej Rady [...] z [...].01.2018 r. skierowanego do Przewodniczącego Rady Miasta wynika, że do Miejskiej Rady nie wpłynął wniosek o zaopiniowanie projektu zaskarżonej uchwały, w związku z tym niemożliwe było zaopiniowanie projektu tego aktu prawnego przez ten organ. Z powyższego wynika, że przed wydaniem zaskarżonej uchwały nie przeprowadzono wymaganych prawem konsultacji z Miejską Rada. W związku z tym [...].01.2018 r. Instytut Spraw Publicznych, którego przedstawiciel został powołany do składu Rady jako jeden z przedstawicieli organizacji pozarządowych działających we W., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym złożył wniosek do Przewodniczącego Rady Miasta o usunięcie naruszenia prawa dokonanego zaskarżona uchwałą. Zgodnie z art. 5a ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5 roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Zgodnie z art. 5 ust. 5 w/w ustawy, sposób konsultowania rocznego programu współpracy z radami działalności pożytku publicznego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały. Dyspozycję tego przepisu Rada Miasta zrealizowała uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2010 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2011 r. zmieniającą ww. uchwałę. Z treści uzasadnienia ostatniego z wymienionych wyżej aktów prawnych wynika, że nowelizacja ta była konieczna w związku z zamiarem powołania miejskiej rady [...]. Z treści § 1 ust. 1 pkt 2 tej uchwały wynika, że konsultacje przeprowadza się z miejską radą [...] lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a z treści pkt 3 wynika, że Prezydent Miasta określa w szczególności formę i termin przeprowadzenia konsultacji oraz właściwą komórkę organizacyjną Urzędu Miasta lub jednostkę organizacyjną Miasta odpowiedzialną za ich przeprowadzenie. Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji projektu uchwały Rady Miasta w sprawie uchwalenia "Rocznego Programu współpracy Gminy Miasto z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, na rok 2018 w § 2 ust. 1 określono, że konsultacje zostaną przeprowadzone w terminie od 13.10.2017 r. do 20.10.2017 r. w dwóch formach: opinii Miejskiej Rady, oraz zgłoszeniu wniosków/uwag przez organizacje pozarządowe oraz podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Uznać zatem należy że w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego przeprowadzenie konsultacji projektu zaskarżonej uchwały z Miejską Radą stanowiło istotny wymóg proceduralny wynikający z przepisów ustawy oraz z wydanych na jej podstawie aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego dominuje stanowisko (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 17.06.1993 r., sygn. akt I PZP 2/93 OSNC z 1994 r. nr 1, poz. 1, czy uchwała NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10 ONSA/WSA z 2011 r. nr 1, poz. 2), że przyjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego bez przeprowadzenia prawem przewidzianej konsultacji oznacza dopuszczenie się naruszenia prawa i to w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie w całości przedmiotowej skargi, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że konsultacje do przedmiotowej uchwały odbyły się zgodnie z art. 5 ustawy, zainteresowane organizacje pozarządowe miały możliwość zgłaszania uwag i wniosków w trakcie prowadzonych konsultacji oraz również na etapie opracowywania programu współpracy na rok 2018, tj. w okresie od [...] lipca do [...] sierpnia 2018 r. Program został opracowany przy aktywnym udziale organizacji pozarządowych, które na zgłaszały uwag i wniosków do jego treści. Zgodnie z powyższą ustawą, organ stanowiący jednostki uchwala po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi Program współpracy, w terminie do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania. Dobrą wolą samorządu było wcześniejsze przyjęcie programu, umożliwiając przy tym wcześniejsze ogłaszanie otwartych konkursów ofert oraz zapewnienie lokalnym organizacjom pozarządowym płynności w realizacji zadań samorządu oraz ich zadań statutowych. Zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy, konkursy na kolejny rok budżetowy mogą być ogłaszane na podstawie projektu uchwały budżetowej. Wcześniejsze ogłoszenie konkursów i rozstrzygnięcie ich pod koniec grudnia zapewniło ciągłość finansowania szczególnie istotnych dla samorządu zadań publicznych. Dodatkowo lokalne organizacje pozarządowe w ramach dobrej współpracy z samorządem zgłaszały wniosek wcześniejszego ogłaszania otwartych konkursów ofert. W piśmie z [...].06.2018 r. organ wskazał, że doszło do zmiany treści zaskarżonej uchwały, przy czym w toku przygotowywania zmiany ww. uchwały zasięgnięto opinii Miejskiej Rady. Na rozprawie 5.12.2018 r. Rada Miasta cofnęła wniosek o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.). Zgodnie z cyt. przepisem, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; W przedmiotowej sprawie Instytut Spraw Publicznych wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na brak jej konsultacji z Miejską Radą, stosownie do art. 5a ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r. poz. 450). Zgodnie z cyt. przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Skarga niniejsza została złożona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994), w myśl którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Właśnie w kontekście cyt. przepisu należy ocenić, czy zostały naruszone interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przede wszystkim wskazać należy (jak słusznie wskazuje W. Kisiel w Komentarzu do art. 101 u.s.g., SIP LEX), że: "w hipotezie art. 101 ust. 1 ustawodawca odwołał się do pojęć "interes prawny" lub "uprawnienie", tak jakby chodziło o sytuacje alternatywne. Tymczasem pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia i odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (T. Woś, Postępowanie..., s. 116; wyrok TK z 16 września 2008 r., SK 76/2006, LexisNexis nr 1946610, niepubl.). Art. 101 u.s.g. nawiązuje zarówno do art. 28 K.p.a. (strona administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego), jak i do art. 50 P.p.s.a. (strona postępowania sądowoadministracyjnego). W nauce prawa i orzecznictwie pojęcie "interes prawny" jest rozumiane jako powiązanie normatywne indywidualnych praw i obowiązków (tzw. sytuacji prawnej) skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego - z jednej strony, z zaskarżonym aktem - z drugiej (T. Kiełkowski, Interes...; wyrok WSA w Olsztynie z 7 grudnia 2010 r., II SA/Ol 892/2010, LexisNexis nr 2616054). Ustawy samorządowe (w tym art. 101 ust. 1 u.s.g.), jako przesłankę legitymacji skargowej wskazują interes prawny nie w otrzymaniu orzeczenia sądu, ale interes prawny istniejący w okresie poprzedzającym wniesienie skargi i uprawniający skarżącego (jeszcze przed wniesieniem skargi) do żądania działania organu administracyjnego, i ten interes istniejący już w dniu podejmowania uchwały został tą uchwałą naruszony (wyrok NSA z 13.03.2012 r., II OSK 2334/2011, LexisNexis nr 3907937). Indywidualny interes prawny jest konkretny, gdyż dotyczy konkretnej osoby (J. Borkowski, w: E. Smoktunowicz, Wielka..., s. 298; J.P. Tarno, Prawo..., s. 603). Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny i zindywidualizowany. Interes ten musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Uchwała czy też konkretne jej postanowienia muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący interes prawny skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji (wyrok NSA z 23.05.2002 r., IV SA 1486/2001, LexisNexis nr 356391; podobnie wyrok NSA z 7.02.2002 r., SA/Bk 1082/2001, LexisNexis nr 357402; wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2506/2001, LexisNexis nr 357305; wyrok NSA z 18.09.2003 r., II SA 2673/2002, niepubl.; wyrok WSA w Białymstoku z 4.05.2006 r., II SA/Bk 763/2005, LexisNexis nr 1241474; wyrok WSA w Olsztynie z 7.12.2010 r., II SA/Ol 892/2010, LexisNexis nr 2616054; wyrok WSA w Poznaniu z 27.06.2012 r., IV SA/Po 237/2012, LexisNexis nr 5798344, niepubl.; wyrok WSA w Szczecinie z 10.05.2012 r., I SA/Sz 213/2012, LexisNexis nr 6797686, niepubl.; wyrok WSA w Kielcach z 28.06.2012 r., II SA/Ke 224/2012, LexisNexis nr 5164631, niepubl.). Ta charakterystyka interesu prawnego ma dodatkowe znaczenie w odniesieniu do organizacji społecznej. Jeżeli podmiot ten występuje ze skargą na uchwałę lub zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wówczas jego legitymacja skargowa podlega takiej samej weryfikacji. W 2012 r. NSA krytycznie odniósł się do wyroku z 12 czerwca 2007 r. (II OSK 339/2007, LexisNexis nr 2227771), w którym "dokonano rozszerzenia zakresu pojęciowego określenia "interes prawny" w odniesieniu do fundacji i organizacji społecznych (...). Do tej pory zadania i kompetencje statutowe organizacji społecznej stanowiły jedno z kryteriów warunkujących udział tej organizacji w postępowaniu toczącym się w sprawie dotyczącej interesu prawnego innych osób. (...) cele statutowe, choć są celami własnymi organizacji społecznej, to jednak są one ukierunkowane na ochronę wskazanych w nich interesów publicznych, a nie własnej sytuacji prawnej danej organizacji społecznej (...). Nie odnoszą się one (...) do własnych interesów danego związku zawodowego. (...) prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, stanowi źródło interesu prawnego danej organizacji związkowej tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego (...). Naruszenie tego prawa [do opiniowania] uprawnia daną organizację związkową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego" (wyrok NSA z 13.03.2012 r., II OSK 2334/2011, LexisNexis nr 3907937; por. wyrok NSA z 30.03.2011 r., II OSK 2597/2010, LexisNexis nr 2539043). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Przede wszystkim skarżący kwestionował, że Rada Miasta nie przeprowadziła konsultacji z Miejską Radą, a więc z innym podmiotem niż skarżący. Dodatkowo skarżący w żaden sposób nie wykazał, w jaki sposób powyższe (tj. brak konsultacji z innym podmiotem) mogło naruszyć jej interes prawny, czy w jakikolwiek sposób wpłynęło to na jego sytuacją prawną. Jeszcze raz należy podkreślić, że skarga składana na podstawie art. 101 u.s.g. nie stanowi rodzaju actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964)." Mając na uwadze powyższe skarga podlegała odrzuceniu. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne również na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.