II SA/Bd 491/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...]. II SA/Bd 491/21 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...]. SB Burmistrz [...], działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...].11.2020 r., orzekł o odmowie przyznania M. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na syna L. R.. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji podniósł, iż zainteresowany sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, u którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, jednakże wnioskodawca od [...].09.2020 r. ma ustalone prawo do emerytury. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że niespełniona jest przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. i odmówił prawa do przedmiotowego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. zarzucił obrazę prawa materialnego poprzez naruszenie art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na zastosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, pomimo, iż warunek ustanowiony tym przepisem jest niezgodny z aktem wyższego rzędu, tj. z Konstytucją RP we wskazanych przepisach. W związku z powyższym odwołujący wniósł o pominięcie przy orzekaniu normy prawnej ustanowionej art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz zmianę decyzji polegającą na przyznaniu wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku. W motywach odwołania strona odwołująca się powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, podkreślając, że fakt nabycia prawa do emerytury przez wnioskodawcę nie jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia oraz, że świadczenie to powinno być przyznane. Skarżący wyraził przekonanie, że ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do emerytury, ale jednocześnie nie podejmuje pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Analogiczną tezę zdaniem strony postawił Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku w odniesieniu do przypadku, w którym wnioskodawcy przysługuje nie emerytura, a renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalając stan faktyczny sprawy wskazał, że L. R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, jednakże przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące warunków nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego regulują także sytuacje, w których świadczenie to nie przysługuje. Jedną z okoliczności wykluczających możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia, zdaniem Kolegium wskazuje przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty (...), przy czym zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o emeryturach i rentach - oznacza to emerytury i renty inwalidzkie oraz renty z tytułu niezdolności do pracy (...). Przepis ten w formie katalogu zamkniętego wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród nich ustawodawca wymienił m.in. osobę posiadającą prawo do emerytury i nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organ odwoławczy podniósł, iż organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest wnioskującemu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 9 grudnia 2019 r., II SA/Gl 969/19. Z powyższego zdaniem Kolegium wynika, że przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - jako norma bezwzględnie obowiązująca - nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W szczególności w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że organ rozpatrując złożony przez zainteresowanego wniosek - uprawnionego do emerytury, której wysokość jest niższa od wysokości świadczenia pielęgnacyjnego - o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, słusznie powołując się na treść cytowanego wyżej przepisu odmówił przyznania tego świadczenia, bowiem w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki konieczne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem. W skardze do Sądu M. R. nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego w jego sprawie, wniósł o: . uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. B. , celem ponownego rozpatrzenia sprawy, . zobowiązanie organu właściwego w sprawie do pominięcia przy orzekaniu o prawie do spornego świadczenia pielęgnacyjnego normy prawnej ustanowionej art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej pieczy nad synem - L. R., . ewentualnie, gdyby Sąd uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do przedmiotowego świadczenia w pełnej wysokości, zobowiązanie organu do poinformowania skarżącego o możliwości dokonania wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a emerytalnym, lub do oceny sprawy z uwzględnieniem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości uzupełniającej świadczenie emerytalne do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. . zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zdaniem skarżącego nie ma wśród przesłanek przyznania świadczenia emerytalnego (art. 27 ustawy z dnia [...] grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) przesłanki niezdolności do pracy. Nie istnieją także inne legislacyjne przesłanki, by wnioskodawca nie mógł podjąć pracy po uzyskaniu praw emerytalnych. Wnioskodawca zresztą po uzyskaniu praw do emerytury wykonywał pracę zarobkową, z której jednak zmuszony był zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad synem L.. W opinii skarżącego brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do emerytury. Zwrócił też uwagę, że świadczenia wynikające z ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mogą być zdecydowanie niższe, niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest natomiast przepisów, które pozwoliłyby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Zdaniem skarżącego ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do emerytury, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Analogiczną tezę postawił zresztą Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku w odniesieniu do przypadku, w którym wnioskodawcy przysługuje nie emerytura, a renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skarżący pomimo, iż miał przyznane prawo do świadczenia emerytalnego, wykonywał także pracę na podstawie umowy o pracę. Pozwalało mu to utrzymywać rodzinę na przyzwoitym poziomie i zaspokajać bieżące potrzeby egzystencjalne. Stanowisko przyjęte przez organy I i II stopnia sprawia, że skarżący może poświęcić się opiece nad synem, jednak nie może liczyć na wsparcie państwa tak jak opiekunowie nie mający prawa do emerytury, czy osoby mające prawo do renty (zgodnie z przywołanym orzeczeniem TK) i skazać samego siebie i najbliższych na ubóstwo, stosownie art. 17 ust. 5 u.ś.r. W ocenie skarżącego jest nie tylko niezgodne z Konstytucją, ale też skrajnie niesprawiedliwe i podważające zaufanie obywateli do Państwa. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.08.2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 podjął interwencję interpretacyjną mającą na celu złagodzenie dysonansu prawnego jaki powstał wskutek tego, że TK orzekł o nieważności art. 17 ust. 5 u.ś.r. względem uprawnionych do renty, a względem emerytów nie (nie było to przedmiotem orzekania). W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] o odmowie przyznania M. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na syna L. R.. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r."). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem – L. R., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, u którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, jednakże wnioskodawca od [...].09.2020 r. ma ustalone prawo do emerytury. Organy obu instancji ustaliły, że skarżący uprawniony jest do emerytury, a zatem w ich ocenie zaistniała podstawa odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Sąd nie podziela zatem stanowiska organów obu instancji, które opowiedziały się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy, wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury. W ocenie Sądu, nie można również podzielić stanowiska tej linii orzeczniczej sądów, na którą zwrócił uwagę skarżący, polegającego na przyjęciu, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym. Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2511/20, z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w których to orzeczeniach podkreślono, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji, w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem emerytalno – rentowym przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, czyli w realiach niniejszej sprawy, emerytury. Podkreślić należy, że w przypadku pobierania emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2021 r. poz. 291). Zgodnie z tym przepisem, na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach niniejszej sprawy zastosowanie prokonstytucyjnej i zgodnej z celem ustawy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) oznacza, że skarżący, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i jest uprawniony do emerytury powinien dokonać wyboru jednego z wymienionych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ administracji winien stronę poinformować, zgodnie z art. 9 k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Podsumowując należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały w niniejszej sprawie niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej i wskazań wynikających z rozważań Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.