II SA/Bd 492/12

Dnia 11 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 września 2012 roku sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie [...][...]Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (PINB), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane), wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,2 m na posesji przy ul. [...] w T., prowadzone przez inwestora S. W. bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu oraz nałożył na w/w inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót wraz z oceną techniczną prawidłowości ich wykonania. Uzasadniając orzeczenie PINB wyjaśnił, że podczas przeprowadzonych przez organ kontroli w dniu [...] i [...] w/w posesji stwierdzono, że przy ul. [...] w T. wykonane zostały roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia między posesjami przy ul. [...] i [...] w T. Wskazał, że ogrodzenie to wykonane zostało z paneli drewnianych o wysokości od 1,9 m do 2,6 m, z dodatkowym zamontowaniem osłony z maty trzcinowej na wysokości ponad 2,2 m na długości ok. 3-4 m oraz, że według oświadczenia inwestora miało to miejsce w [...]. Stwierdzenie faktu wykonywania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,2 m bez wymaganego prawem zgłoszenia, obligowało jak podsumował organ, do wydania w/w postanowienia. Na powyższe postawienie Z. B. - właściciel sąsiedniej nieruchomości- wniósł zażalenie, w którym powołał się na liczne poniesione prze niego szkody, wynikłe z budowy przedmiotowego ogrodzenia. Po rozpatrzeniu w/w zażalenia, K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) postanowieniem z dnia [...] znak [...], w oparciu o art. 138 § 2 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 prawa budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając postanowienie wskazał, że przywołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, uprawnia organ nadzoru budowlanego, w przypadkach innych niż określone wart. 48 ust. 1 lub wart. 49b ust. 1 prawa budowlanego, do wstrzymania postanowieniem prowadzonych robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Podkreślił, że roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia powyżej 2,20 m, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego. Wskazał, że skoro w zebranym materiale dowodowym zostało wykazane, że inwestor przystąpił do budowy ogrodzenia o wysokości ponad 2,20 m bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia do właściwego organu oraz, że roboty nie zostały zakończone, to tym samym zasadne było wstrzymanie ich wykonywanie, niemniej jednak, jak skonstatował, postawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowić powinien art. 49b prawa budowlanego, który dotyczy między innymi obiektów wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt , a nie przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, jak przyjął to organ I instancji. Na powyższą decyzję Z. B. wniósł skargę, w której zwrócił się do Sądu o rozstrzygnięcie, czy inwestor postępuje zgodnie z prawem nie dopuszczając go do ściany budynku, którą zniszczył i zawilgocił swoimi działaniami, oraz czy winien on mu w związku z tym naprawić zaistniałe szkody, ewentualnie zwrócić koszty ich naprawy. Skarżący podniósł również, że PINB bagatelizuje problemy wynikłe z działań S. W. na posesji przy ul. [...] w T. oraz minimalizuje je wyłącznie do budowy ogrodzenia o określonej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolując legalność postanowienia WINB, należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepis art. 28 prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określone w art. 29-31, polegają w przeważającej większości na zastąpieniu dla ustalonych rodzajów budów i robót budowlanych pozwolenia na budowę – zgłoszeniem zamierzonej budowy lub robót budowlanych właściwemu organowi. Zgłoszenia takiego należy dokonać przed zamierzonym rozpoczęciem budowy lub robót, a do wykonania zgłoszonego zamierzenia można przystąpić, jeżeli właściwy organ w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu ( art. 30 ust. 5). W ramach odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonego w art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego ustawodawca wskazał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń, z tym, że odnośne budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m ustanowił w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wymóg zgłoszenia właściwemu organowi. Z powyższego jednoznacznie wynika, że budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W przedmiotowej spawie kwestią bezsporną i niekwestionowaną przez inwestora oraz skarżącego jest okoliczności niezgłoszenia właściwemu organowi budowy ogrodzenia na posesji przy ul. [...] w T. Nie zostało również zakwestionowane ustalenie organów, że wysokość przedmiotowego ogrodzenia przekracza 2,20 m. Okoliczności te znajdują także potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (protokół oględzin z dnia [...], dokumentacja fotograficzna z dnia [...]). Wobec więc opartego na materiale dowodowym ustalenie, że na posesji przy ul. [...] w T. wykonywane są roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia z paneli drewnianych o wysokości od 1,9 m do 2,6 m, z dodatkowym zamontowaniem osłony z maty trzcinowej na wysokości ponad 2,2 m na długości ok. 3-4 m oraz, że roboty te nie zostały objęte zgłoszeniem, organ I instancji zasadnie wszczął działania zmierzające do likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej. W ramach jednak tych działań wydał postanowienie wstrzymujące budowę przedmiotowego ogrodzenia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Tryb ten zakwestionował organ odwoławczy i wydał decyzję kasacyjną w stosunku do postanowienia organu I instancji, wskazując, że rozstrzygnięcie w sprawie powinno być oparte na art. 49b prawa budowlanego, gdyż artykuł ten odnosi się do obiektów wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego tj. ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, natomiast przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego stosuje się wyłącznie w innych przypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 oraz w art. 49b ust. 1 prawa budowlanego. Zdaniem Sądu przytoczone stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Ustawa Prawo budowlane przewiduje bowiem trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb określony w art. 48, tryb z art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami 50 - 51. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Na podstawie art. 48 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 49b prawa budowlanego organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei tryb określony w przepisach art. 50-51 prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadkach wykonywania "innych robót budowlanych" niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa bez pozwolenia) lub w art. 49b ust. 1 (budowa bez zgłoszenia). Wskazać należy, że w myśl art. 3 pkt 6) prawa budowlanego budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7) prawa budowlanego robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższego wynika zatem, że w sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia właściwym trybem jest tryb określony w art. 48 lub art. 49b prawa budowlanego, a nie tryb z art. 50-51 prawa budowlanego; natomiast do robót budowlanych niezliczonych do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6) prawa budowlanego mają zastosowanie przepisy art. 50-51 prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1387/10, publ. lex nr 753496; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bka 668/11, publ. lex nr 1125239). W przepisie art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego mówi się wyraźnie o budowie bez pozwolenia na budowę ogrodzenia. Również przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego stanowi o obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m nie jest zatem przypadkiem innym niż określony w art. 48 i 49b prawa budowlanego, a zatem przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nie mógł, jak słusznie stwierdził to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, mieć do niej zastosowania. O zasadności zastosowania trybu z art. 49b prawa budowlanego do budowy ogrodzeń bez wymaganego zgłoszenia wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1195/09, publ. lex nr 597159), na tle analizy kwestii możliwości uznania urządzenia budowlanego za część obiektu budowlanego. W wyroku tym Sąd wskazał, że ogrodzenie co do zasady nie jest obiektem budowlanym, którego definicję zawiera art. 3 pkt 1 prawa budowlanego, lecz urządzeniem budowlanym rozumianym jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego; niemniej jednak w kontekście definicji obiektu budowlanego należy uznać, iż urządzenia budowlane (a więc również ogrodzenia) stanowią obok budynku albo budowli, część określonego obiektu budowlanego. Istotną cechą związania urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym nie jest bowiem fizyczne połączenie lecz związek funkcjonalny, polegający na zapewnieniu możliwości użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Uznanie urządzenia budowlanego (a więc również ogrodzenia) jako części obiektu budowlanego oznacza, zdaniem w/w Sądu, iż w przypadku wybudowania ogrodzenia w warunkach samowoli budowlanej możliwym jest zastosowanie art. 49b ust. 1 prawa budowlanego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego o niewłaściwej kwalifikacji prawnej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,2 m, i tym samym o nieprawidłowej podstawie prawnej (art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego) postanowienia organu I instancji wstrzymującego ich wykonywanie i nakładającego na inwestora określone obowiązki, jest słuszne i zgodnie z prawem, jako że - jak wykazano powyżej - działania organu nadzoru budowlanego w przypadku budowy bez wymaganego zgłoszenia ogrodzeń o wysokości powyżej 2,2 m podlegają trybowi uregulowanemu w art. 49b prawa budowlanego. Przesądzenie o zgodności z prawem stanowiska organu odwoławczego, a także uwzględnienie okoliczności, że decyzja organu odwoławczego jest korzystna dla skarżącego, uzasadniało oddalenie skargi. Odnosząc się natomiast do wniosków i argumentów skargi, należy stwierdzić, że wszystkie problemy w niej zgłoszone nie są objęte przedmiotem sprawy, który dotyczy wyłącznie kwestii wstrzymania wykonywanych bez zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o wysokości powyżej 2.20 m. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270), orzekł jak w sentencji.