II SA/Bd 496/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska -Wasik Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006r. sprawy ze skargi Józefa K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2004r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje adwokat Małgorzacie T. ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 292,80 złotych (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] 2004 r., nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy w S. - Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego, na podstawie art. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity z 2001 r., Dz.U. Nr 87, poz. 960 z późn. zm.), orzekł o wymeldowaniu Józefa K. z miejsca pobytu stałego tj. lokalu nr [...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone na wniosek Teodozji K. postępowanie administracyjne wykazało, że od miesiąca sierpnia 2004 roku do momentu wydania decyzji Józef K. nie mieszka w miejscu swojego zameldowania na pobyt stały, przy czym fakt ten został potwierdzony przez świadków Celinę T. i Teresę S. na rozprawie administracyjnej w dniu [...] 2004 r. Ponadto zwrócono uwagę, że w dniu [...] 2004 r. pracownik urzędu gminy i miejsko - gminnego ośrodka pomocy społecznej przeprowadzili wizję lokalną w budynku nr [...] przy ul. [...], w której uczestniczyła Teodozja K. i Józef K., w wyniku której stwierdzono brak rzeczy osobistych skarżącego tj. odzieży, bielizny, dokumentów itp. Ustalono, że zostały one zabrane przez Józefa K. w dniu [...] 2004 r., gdy opuszczał przedmiotowy lokal. Zaznaczono przy tym, że dom wraz z wyposażeniem mieszkania stanowi własność Katarzyny K. - córki skarżącego, która udzieliła matce na podstawie aktu notarialnego z 1995 roku pełnomocnictwo do administrowania domem. Organ powołał też potwierdzoną przez zainteresowanego okoliczność, iż od maja 1998 roku przebywa on w gospodarstwie rolnym Rąbity, prowadząc korespondencyjnie negocjacje z różnymi instytucjami w sprawie jego oddłużenia przez co w tym miejscu doszło do ześrodkowania jego interesów osobistych i majątkowych. Podniesiono też okoliczność zerwanych więzów rodzinnych przez fakt przebywania Józefa K. u swojej przyjaciółki - Grażyny M. w miejscowości Z. oraz toczącej się przed Sadem Okręgowym we W. z jego powództwa sprawy rozwodowej. Ustalenia powyższe, zdaniem organu I instancji pozwalają na stwierdzenie, iż doszło do opuszczenia przez skarżącego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, poprzez zamieszkiwanie poza miejscem zameldowania na pobyt stały i ześrodkowania tam interesów osobistych i majątkowych. W odwołaniu od powyższej decyzji Józef K. wyraził swoje niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, stwierdzając, że jest ono dla niego krzywdzące. Wskazał, iż w domu przy ul. [...] w S. zamieszkuje od [...] 1975 r., a więc mylne jest stanowisko orzekającego organu jakoby zamieszkiwał w miejscowości J. Zarzucił też bezpodstawność skierowanego przeciwko niemu wniosku o wymeldowanie, jednocześnie podnosząc, że czasowe przebywanie poza miejscem stałego zameldowania wiązało się z koniecznością uczestniczenia w postępowaniu przed właściwymi organami w sprawie przymuszenia Gospodarstwa Osadniczo - Szkoleniowego [...] do zaprzestania produkcji. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z [...] 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się na zeznania świadków potwierdzających fakt nie zamieszkiwania skarżącego w miejscu stałego pobytu i protokół z wizji lokalnej spisany w dniu [...] 2004 r., które to dowody mają jednoznacznie wskazywać, że skarżący nie zamieszkuje w spornym mieszkaniu przynajmniej od 1998 r. Wskazano, że okoliczność nie przebywania przez skarżącego w lokalu nr 8 przy ul. Dworcowej w Skępem, została przez niego potwierdzona w protokole z wizji lokalnej, a fakt nie posiadania przez niego skutecznego pełnomocnictwa do prowadzenia spraw związanych z Gospodarstwem Osadniczo - Szkoleniowym [...], świadczy o nieusprawiedliwionej nieobecności pod adresem stałego pobytu. Poza tym stwierdzono, że skarżący nie przebywa w miejscu stałego pobytu przynajmniej od maja 1998 r. o czym świadczy pismo Urzędu Miasta i Gminy Z. z dnia [...] 1998 r., nr [...] o wpisaniu na własny wniosek z dnia [...] 1998 r. do tamtejszego rejestru wyborców. Organ uznał też, że wyjaśnienia skarżącego złożone do protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2004 r. wzajemnie się wykluczają, co pozwoliło na wysnucie wniosku, że skarżący w 2004 r. w okresie letnim przebywał wraz z przyjaciółką Grażyną M. w miejscowości S., ale nie w lokalu w którym był zameldowany. Wskazano też, że z zebranych w sprawie dowodów nie wynika również, aby Józef K. miał utrudniane korzystanie ze spornego lokalu, ponieważ nie zgłosił tego faktu odpowiednim władzom. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, powołując się na wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego, iż odwołujący opuszczając miejsce pobytu stałego spełnił przesłankę zawartą w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tzn. bez wymeldowania się opuścił dotychczasowe miejsce pobytu, przy czym opuszczenie to miało charakter dobrowolny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Józef K. zarzucił decyzji organu odwoławczego, że jest dla niego krzywdzaca. W jego ocenie orzekające w sprawie organy niezbyt wnikliwie przeprowadziły postępowanie, w wyniku którego został wymeldowany z miejsca pobytu stałego. Wskazał na złożoność sytuacji wpływających na jego sytuacje prawną, które jego zdaniem miały wpływ na określony tryb jego życia, charakteryzujący się częstym przebywaniem poza domem. Ponadto zwrócił uwagę na swoją trudna sytuację materialną, zdrowotną oraz rodzinną, które wpływają również na osłabienie sposobu jego obrony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W szczególności podkreślił, że organ I instancji postąpił zgodnie z prawem podejmując decyzję o wymeldowaniu skarżącego z adresu pobytu stałego, gdyż utrzymanie istniejącego stanu byłoby fikcją meldunkową. Zwrócono też uwagę, że postępowanie meldunkowe ma na celu zapewnienie zgodności ewidencji ze stanem faktycznym, tymczasem skarżący nie przebywa w lokalu przy ul. [...] w S., co jednoznacznie potwierdził zgromadzony przez organ I jak i II instancji materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności doszło do naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, spowodowanego niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) wyrażoną w art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przeprowadzonemu w niniejszej sprawie postępowaniu zarzucić należy naruszenie art. 7 K.p.a. przez nie zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzenie go, przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż stan faktyczny sprawy wykazywał się określonym stopniem złożoności a stanowiska stron występujących w sprawie nie były jednoznaczne. Dokonane ustalenia stanu faktycznego oparte zostały na wynikach przeprowadzonego postępowania dowodowego: zeznaniach świadków stwierdzających fakt nie zamieszkiwania skarżącego w miejscu stałego pobytu i protokołu z wizji lokalnej spisanego w dniu [...] 2004 r. Analiza akt sprawy wskazuje jednoznacznie na wadliwy sposób przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na rozprawie administracyjnej w dniu [...] 2004 r., ponieważ fakt nie zamieszkiwania skarżącego w miejscu stałego zameldowania został uznany za udowodniony mimo braku udziału w tej czynności samego zainteresowanego. Okoliczność ta została potwierdzona również przez skarżącego na rozprawie w dniu [...] 2006 r. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że konsekwencją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 K.p.a., jest obowiązek organu administracyjnego, wynikający z regulacji zawartej w art. 79 K.p.a., zawiadamianie strony o czynnościach dowodowych, w których może ona uczestniczyć (przeprowadzenie dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin), na co najmniej 7 dni przed terminem czynności. Zachowanie wymogu wynikającego z art. 79 K.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Nie dopełnienie tego obowiązku, czego skutkiem jest niezawiniony brak uczestnictwa strony w postępowaniu wyjaśniającym, stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyr. NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Istotą regulacji przewidzianej w art. 79 K.p.a. jest to, aby strona mogła w tych czynnościach aktywnie uczestniczyć, a więc zadawać pytania, składać wyjaśnienia, osobiście postrzegać zjawiska i stany rzeczy. Zachowanie tego wymogu nabiera szczególnego znaczenia w przypadku rozstrzygania spraw administracyjnych, w których występują strony o sprzecznych interesach, co niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie o wymeldowanie. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "bez zapoznania strony z dowodami nie mają one w sprawie żadnego znaczenia. Co więcej, jeśli w postępowaniu administracyjnym przesłuchiwano świadków, to strona nie tylko powinna być zapoznana z protokołem przesłuchania, ale przede wszystkim należało zawiadomić ją o miejscu i terminie przesłuchania, a także umożliwić jej zadawanie świadkom pytań i składanie wyjaśnień" (wyr. NSA z dnia 8 lipca 1998 r., III SA 1375/97, LEX nr 44 703). W innym wyroku sąd podniósł, że "możliwość zapoznania się przez stronę z protokołem zeznań świadka nie czyni zadość zasadom czynnego bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania świadkowi pytań" (wyr. NSA z dnia 9 czerwca 1999 r., I SA/Gd 1252/97, LEX nr 37 890). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się nadto, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7/83). Nadto, w ocenie Sądu dokonana ocena materiału dowodowego pozbawiona była cech obiektywizmu. Lakonicznie organ odniósł się do okoliczności podawanych przez skarżącego, które jego zdaniem uzasadniają koncepcję braku przesłanek zastosowania instytucji wymeldowania. Od początku postępowania wskazuje on bowiem, iż czasowe przebywanie poza miejscem stałego zameldowania wiązało się z koniecznością uczestniczenia w postępowaniu przed właściwymi organami w sprawie przymuszenia Gospodarstwa Osadniczo - Szkoleniowego [...] 1 do zaprzestania produkcji. Naruszono tym samym wymagania określone w art. 80 K.p.a., a które wprost obligują organ administracji publicznej do dokonania oceny dowodów zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 357). Abstrahując więc od stwierdzenia posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej do działania w przedmiocie spraw określonych powyżej (kwestia ta podlega rozstrzygnięciu przez właściwe rzeczowo organy), przyjąć należy wiarygodność oświadczeń wskazujących na konieczność prowadzenia określonego trybu życia w związku z charakterystyczną sytuacją życiową w jakiej znalazł się skarżący. Jakkolwiek jest to sytuacja odbiegająca od przyjętego powszechnie wzorca typowych cech wskazujących na dobrowolne opuszczenie miejsca stałego pobytu, przyjętego na potrzeby orzekania o spełnieniu lub nie, przesłanek do wymeldowania określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, to jednak wymaga właśnie z tego względu dokładnego i pełnego wyjaśnienia w oparciu o wszelkie dostępne dowody, przy uwzględnieniu indywidualnych cech konkretnej sprawy. Warto również zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, konieczne jest by rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności. Zobligowany zaś, w świetle art. 15 K.p.a., do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ ten podtrzymał argumentację oraz rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy w S., które ze wskazanych wcześniej powodów było błędne. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. oraz przesłanek warunkujących wymeldowanie, określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O zasądzeniu kwoty 292, 80 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).