II SA/Bd 496/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi G. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Centrum we W. (ul. N. [...]), Prezydenta Miasta na podstawie m.in. art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września1991 r. o systemie oświaty t.j. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm., dalej zwanej "u.s.o.") powierzył w wyniku rozstrzygnięcia konkursu B. P. stanowisko dyrektora w/w placówki od dnia [...] lipca 2017 r. do [...] sierpnia 2021 r. Powyższe zarządzenie, w związku w wnioskiem Wojewody, działającego w trybie art. 86 i art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej zwanej "u.s.g."), Prezydenta Miasta przesłał do organu nadzoru w dniu [...] marca 2019 r. (data wpływu pisma do organu nadzoru), w następstwie czego organ nadzoru zawiadomieniem z dnia [...] marca 2019 r. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., stwierdził nieważność ww. zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...]. Organ nadzoru wskazał, że przedmiotowe zarządzenie jest sprzeczne z prawem, gdyż zostało wydane w następstwie zrządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowych, w celu przeprowadzenia konkursu na wyłonienie kandydatów na dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto, które to zarządzenie zostało uznane prawomocnie za nieważne na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 944/17 oddalającego skargę Prezydenta Miasta oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 708/1817. W tych okolicznościach, zdaniem organ nadzoru, zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...], będące chronologicznym i logicznym następstwem zarządzenia nr [...], zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż zostało wydane na podstawie ściśle powiązanego z nim zarządzenia uznanego za nieważne. Nieważność zarządzenia nr [...] nastąpiła ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że jest ono nieważne od chwili jego podjęcia, a zatem prawnie bezskuteczne, i jako takie nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a te zaś które powstały muszą zostać unieważnione. Organ nadzoru podkreślił także, że przedmiotowe zarządzenia zostało podjęte w wyniku przeprowadzenia konkursu przez komisję, której skład był niezgodny z ustawą oraz, że narusza ono także powołane w jego podstawie prawnej przepisy art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 13 w zw. z art. 5c pkt 2 uso. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miasta wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj.: - art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. polegające na pominięciu wniosków Gminy Miasto o zorganizowanie spotkania z Wojewodą w celu omówienia propozycji działań będących konsekwencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 708/18, niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w pominięciu przez organ nadzoru argumentów przedstawianych przez Gminę; - art. 8 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia; - art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Wojewoda uchybił terminowi do wydania rozstrzygnięcia określonemu w przepisie, gdyż posiadał wiedzę o zarządzeniu będącym przedmiotem rozstrzygnięcia nie później niż w lipcu 2017 r.; - art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, gdy ewentualne naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta ma charakter nieistotny, tym samym organ nadzoru nie powinien stwierdzać nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., a winien ograniczyć się do wskazania, iż zarządzenie wydano z naruszeniem prawa; - art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. po upływie jednego roku od dnia jego podjęcia w sytuacji, gdy organ posiadał wiedzę o zarządzeniu będącym przedmiotem rozstrzygnięcia nie później niż w lipcu 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalanie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo organ nadzoru podkreślił, że podstępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym i przepisy kpa mają do niego jedynie odpowiednie zastosowanie, że dopiero po wydaniu ww. wyroku przez NSA organ nadzoru miał podstawę do podjęcia działań zmierzających do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego zarządzenia, które to organ nadzoru otrzymał w dniu [...] marca 2019 r. oraz, że mając na uwadze treść ww. wyroków NSA i WSA brak jest podstaw, że w sprawie miało miejsce nieistotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora C. we W. Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu. Rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.). W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody poddane kontroli Sądu zostało doręczone w dniu [...] kwietnia 2019 r. (vide: urzędowe poświadczenie przedłożenia – w aktach administracyjnych), a skarga Prezydenta Miasta została złożona osobiście za pośrednictwem Wojewody w dniu [...] maja 2019 r. (vide: pismo procesowe Wojewody - k. 13 akt sądowych). Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) skonstatować należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Podstawę materialnopraną podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepisy nie przewidują jednak obowiązku przedkładania wojewodzie wszystkich zarządzeń prezydenta miasta (wójta). Zgodnie bowiem z treścią art. 90 § 1 u.s.g. wójt (prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (prezydent) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Z powyższej regulacji wynika, że uchwały rady gminy muszą być zatem doręczane wojewodzie w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, a w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia wojewoda może orzec o ich nieważności. Jeżeli tego nie uczyni, może zaskarżyć uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 tej samej ustawy, do sądu administracyjnego. W odniesieniu do zarządzeń prezydenta (wójta), z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wskazać należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza obowiązku ich przedkładania w trybie art. 90 § 1 u.s.g. W tej sytuacji zachodzi wątpliwość związana z możliwością zastosowania w odniesieniu do zarządzeń organów gminy - niezawierających przepisów porządkowych - rozwiązania przyjętego w art. 91 ust. 1 u.s.g. - 30 dniowego terminu od dnia doręczenia, w którym to terminie organ nadzoru może we własnym zakresie stwierdzić nieważność zarządzenia. Na problem ten zwrócono uwagę w doktrynie. W Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym (red. Paweł Chmielnicki, Warszawa 2004, s. 553), przytoczono pogląd, zgodnie z którym "termin 30-dniowy nie może rozpocząć biegu, jeżeli organowi nadzoru nie przedstawiono aktu organu wykonawczego gminy". Zdaniem Sądu, w obowiązującym stanie prawnym przedstawiony pogląd zasługuje na aprobatę. Jeżeli zarządzenie zostanie przedstawione organowi nadzoru, to termin do stwierdzenia jego nieważności, stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., powinien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia. Zauważyć trzeba, że organ nadzoru może, w trybie art. 88 u.s.g., zażądać jego przedstawienia - tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Powyższe rozważania prowadzą do przyznania racji twierdzeniom Wojewody (zawartym w odpowiedzi na skargę) o zachowaniu 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, liczonego od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru. Sąd zauważa jednak, że na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają również końcowy termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta gminy (prezydenta), które nie zostało wojewodzie w ogóle przedłożone z uwagi na brak ustawowego wymogu. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Odstąpienie, od wskazanego w cytowanym wyżej przepisie, terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust. u.s.g. Skoro jednak nie wszystkie zarządzenia wójta (prezydenta) podlegają obowiązkowi ich przedłożenia organowi nadzoru, to w przypadku takich aktów nie można mówić o uchybieniu obowiązkowi przedłożenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli natomiast nie uchybiono terminowi, to w takiej sytuacji organ nadzoru nie ma kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 1 roku od dnia podjęcia zarządzenia wójta. Jest to bowiem termin materialnoprawny. Pogląd taki zaprezentowany został również w komentarzu: "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. Pawła Chmielnickiego (LexisNexis wyd. IV str. 758). W tezie 17 do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, iż: "Termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta może być określony na rok od daty wydania, jeżeli zarządzenie nie zostanie organowi nadzoru w ogóle przedstawione. Jeżeli natomiast zarządzenie wójta zostanie przedstawione, to termin do stwierdzenia jego nieważności powinien wynosić - zasadniczo - 30 dni, ale upływać najpóźniej z ostatnim dniem rocznego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Jeżeli jednak zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, ten ostatni termin nie będzie limitował w czasie stwierdzenia nieważności (art. 94 ust. 1 in fine)". Oznacza to, że po upływie jednego roku od dnia wydania zarządzenia wójta (burmistrz, prezydenta), które nie podlegało obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, wojewoda traci kompetencję do zastosowania przedmiotowego instrumentu nadzorczego – wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia. W przypadku gdy organ nadzoru stwierdzi jednak istotne naruszenie prawa, to po upływie powyższego terminu, w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną uprawniony jest do zastosowania innego środka nadzorczego – a mianowicie uprawniony jest do wniesienia skargi na sporny akt do sądu administracyjnego. Przy czym podkreślenia wymaga, iż w takiej sytuacji mimo poddania oceny legalności aktu organu samorządu gminnego sądowej kontroli, ustawodawca jednocześnie zastrzegł, w art. 94 ust. 2 u.s.g., że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ustawodawca regulując zasady nadzoru i kontroli legalności aktów organów gminy zakreślił jednoznacznie ramy czasowe i przedmiotowe dopuszczalnej ingerencji w trwałość tych aktów, zarówno organów nadzoru, jak również sądu administracyjnego. Wynika to wprost z przepisów art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. W konsekwencji nie tylko organ nadzoru, ale także sąd administracyjny, nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, jeżeli nie stwierdzono ich nieważności z powodu upływu rocznego terminu od ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi ich przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji, o ile sąd administracyjny, na skutek skargi organu nadzoru lub innego uprawnionego podmiotu, stwierdzi że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zarządzenia (uchwały) – orzeka wyłącznie o ich niezgodności z prawem. Przy tym w zdaniu 2 art. 94 ust. 2 u.s.g. ustawodawca określił wprost skutki prawne orzeczenia o niezgodności z prawem – uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. To orzeczenie zatem wywołuje skutek ex nunc, w odróżnienia od skutku prawnego orzeczenia o stwierdzeniu nieważności uchwały lub zarządzenia – które powoduje utratę bytu prawnego od samego początku (ex tunc). Reasumując - w przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył przepisy art. 87, 91 ust. 1 zw. z art. 90 ust. 1 i art. 93 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. Stwierdził bowiem nieważność zarządzenia po upływie roku od dnia jego podjęcia. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości to, że zaskarżone zarządzenie nie należy do kategorii zarządzeń porządkowych, których treść musi być udostępniona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 § 1 u.s.g. Powyższe zarządzenie nie podlegało zatem obowiązkowi doręczenia z urzędu organowi nadzoru, ani nie jest aktem prawa miejscowego według art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie roczny termin do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia należało liczyć od dnia jego podjęcia. W poddanej kontroli sprawie organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. w dniu [...] kwietnia 2019 r. - a więc z uchybieniem rocznego terminu liczonego od dnia podjęcia zarządzenia, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Powyższe uchybienie organu czyni niemożliwym odniesienie się do meritum sprawy i pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.