II SA/Bd 50/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia statutu gminnego ośrodka pomocy społecznej 1. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 , poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728) Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W § 1 uchwały zamieszczono zapis, że statut stanowi załącznik do uchwały. Z kolei w myśl § 4 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Uchwalony statut zawiera postanowienia ogólne wskazujące podstawę prawną działalności Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, teren działania Ośrodka oraz, iż jest jednostką organizacyjną Gminy Osielsko o statusie jednostki budżetowej, a nadto – unormowania określające cele i zadania GOPS, jego strukturę organizacyjną, sposób finansowania zadań, nadzór i kontrolę nad działalnością GOPS oraz postanowienia końcowe. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 z późn. zm.) poprzez ogłoszenie jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 października 2008 r., Nr 136, poz. 2144 mimo, iż nie należy do aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego ani innych aktów prawnych, co do których obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym wynika z przepisów szczególnych. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wskazał, że w zakresie materii regulowanej przyjętym wymienioną uchwałą, statutem nie ma przepisów nakładających obowiązki ani kreujących uprawnienia względem podmiotów spoza struktury organizacyjnej GOPS, w szczególności wobec mieszkańców gminy [...], czy też grupy potencjalnych świadczeniobiorców, którzy będą korzystać z form pomocy udzielanej przez GOPS. Obowiązku ogłoszenia tego rodzaju uchwały nie nakłada też żaden przepis szczególny, w tym powołana w niej ustawa o samorządzie gminnym (nie jest bowiem jednostką pomocniczą gminy, ant też urzędu czy instytucji gminnej, których wewnętrzna struktura może być określona w akcie prawa miejscowego), jak również ustawa o pomocy społecznej. W skardze podniesiono nadto zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) regulującego zasady tworzenia jednostki finansów publicznych w postaci jednostki budżetowej – poprzez niewskazanie tego przepisu w podstawie prawnej uchwały, mimo że utworzenie GOPS w [...] będącej jednostką budżetową wiąże się z określonymi w art. 20 ustawy o finansach publicznych zasadami prowadzenia przez nią gospodarki finansowej, tj. pokrywaniem jej wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz przekazywaniem uzyskiwanych dochodów na rachunek tejże jednostki. W ocenie skarżącego naruszenie przez Radę Gminy [...] wymienionych wyżej przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.) oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) ma charakter istotny, co uzasadnia wnioskowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W nawiązaniu do argumentacji prokuratora organ podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych, zaś jednocześnie w ustawie tej brak jest definicji instytucji gminnej, w związku z czym można dokonywać jedynie wykładni językowej tego pojęcia. Jednak nawet przyjmując za uzasadniony wywód prokuratora, że doszło do wymienionych przez niego uchybień, nie powinny one skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, ponieważ z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wymaganą przesłankę w tym zakresie stanowi istotna sprzeczność uchwały z prawem, której nie można utożsamiać z przesłankami nieważności z art. 156 § 1 kpa, a w niniejszym przypadku zaistniało jedynie nieistotne naruszenie przepisów prawa, które - zgodnie z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy- powodować może wyłącznie wskazanie, że uchwałę przyjęto z naruszeniem prawa. Ogłoszenie uchwały o przyjęciu statusu GOPS w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zdaniem Rady Gminy, nie może być zaliczone do istotnych naruszeń przepisów prawa, gdyż nie godzi w interesy prawne, uprawnienia lub kompetencje żadnego podmiotu, podobnie jak i brak, w treści uchwały wskazania pełnej podstawy prawnej, skoro z pominiętego przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika wprost obowiązek organu gminy do nadania tworzonej jednostce budżetowej statusu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68 , poz. 449) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, a według punktu 10 tego artykułu- inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Pojęcie "akty prawa miejscowego" znajduje swoje umocowanie w art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji RP, w myśl których, akty te, to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei według ust. 2 tego przepisu, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczność publicznej. Uwzględniając powyższe unormowania oraz stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym i doktrynie stwierdzić należy, że aktem prawa miejscowego jest akt prawny spełniający łącznie następujące wymogi: 1) zawiera przepisy powszechnie obowiązujące adresowane do wszelkiej kategorii podmiotów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych oraz innych) względnie do określonej tylko kategorii podmiotów znajdujących się w przewidzianej w jego przepisach sytuacji (np. kierowców, właścicieli nieruchomości, właścicieli psów); ich adresatami są mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko osoby przebywające w niej, 2) jego normy dotyczą sfery zewnętrznej, to jest stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza jej struktury (nie jest tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, czyli dotyczącym stosunków administracji publicznej z podmiotami podporządkowanymi jej organizacyjnie lub służbowo-tworzącym obowiązki prawne i przyznającym uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów podporządkowanych w powyższy sposób organowi wydającemu dany akt), 3) obowiązujące na określonym terenie, z reguły na obszarze całej jednostki samorządu terytorialnego, której organy go ustanowiły (ale może też obowiązywać na mniejszym terenie, np. w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednej lub kilku wsi), 4) ma charakter normatywny, to jest wprowadza nakazy, zakazy określonego zachowania się (inaczej mówiąc obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w jego przepisach), bądź też przyznaje wszystkim lub określonym rodzajowo adresatom w przewidzianym w nim sytuacjach uprawnienia i to w formie bezpośredniej lub pośredniej, przy czym sytuację adresatów mogą kształtować tylko niektóre jego postanowienia (przyjmuje się, że wystarczy także by akt zawierał tylko jedną normę postępowania o wymienionym charakterze); 5) zawiera normy o charakterze generalnym (skierowane do ogólnie określonego kręgu adresatów o oznaczonych cechach, a nie do indywidualnie wskazanego imiennie lub z nazwy podmiotu) i abstrakcyjnym (mogące być stosowane wielokrotnie, nie konsumujące się przez jednorazowe zastosowanie w przewidzianej w nich sytuacji); 6) gwarantuje realizację wymienionych w pkt 4 obowiązków - uprawnień poprzez możliwość użycia w tym celu przymusu (poprzez wydanie decyzji administracyjnej, wszczęcie postępowania egzekucyjnego, skierowanie wniosku o ukaranie za wykroczenie); 7) wydany został na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, które to upoważnienie ma charakter: - szczegółowy, tj. określa dokładnie materię będącą przedmiotem regulacji, organ właściwy do wydania aktu oraz niekiedy inne sprawy związanie z wydaniem i wejściem w życie (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), - ogólny, generalny, tj. wskazuje organ właściwy do wydania aktu oraz w sposób ogólny materię będącą przedmiotem regulacji nie przesądzając o treści norm (art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i inne przepisy tej ustawy). Jakkolwiek Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] może być zaliczony do instytucji gminnych, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który to przepis powołano w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały, to sama ta okoliczność nie przesądza w świetle przedstawionych wyżej wymogów o charakterze aktu prawnego jakim jest stanowiący integralną część tejże uchwały statut. Wymieniony statut reguluje tylko kwestie związane z przedmiotem działalności, wewnętrzną organizacją i sposobem finansowania działań GOPS w Osielsku oraz sprawowaniem nad nim nadzoru i kontroli, a więc nie jest aktem zewnętrznym, kształtującym sytuację prawną podmiotów spoza struktury administracji publicznej, a w szczególności nie zawiera żadnych norm przyznających uprawnienia lub nakładających obowiązki wobec osób korzystających z form pomocy świadczonej przez tenże ośrodek. Nie spełnia również kryterium aktu o charakterze generalnym, powszechnie obowiązującym. Trafnie wiec podniesiono w skardze, że przypisanie przyjętemu statutowi GOPS w [...] statusu aktu prawa miejscowego było błędne. Konsekwencją niewłaściwej oceny charakteru tego aktu przez Radę Gminy było zamieszczenie w § 4 uchwały unormowania, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, co oznacza realizację art. 13 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Takie określenie daty wejścia w życie uchwały będące następstwem błędnego założenia, iż przyjęty nią statut jako akt prawa miejscowego podlega obligatoryjnej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, przy jednoczesnym braku przepisu szczególnego w ustawach z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który nakazywałby tego rodzaju publikację, stanowi w ocenie Sądu o istotnej wadliwości § 4 uchwały, uzasadniającej stwierdzenie jego nieważności. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, skoro istniała podstawa prawna do jej podjęcia, którą stanowiły przepisy art. 238 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104), a jedynie w uchwale ich nie powołano, bowiem uchybienie to nie może być zaliczone do kategorii istotnych warunkujących wnioskowane rozstrzygnięcie. W judykaturze sądowej i doktrynie przyjęto, że nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym to naruszenie mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia będącego przedmiotem regulacji. Do istotnych zaś naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zaliczono naruszenie przepisów prawa ustrojowego, przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały lub podjęcie uchwały wykraczającej poza granice upoważnienia ustawowego, naruszenie przepisów prawa materialnego rzutujące na treść przepisów uchwały oraz naruszenie przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Z powyższych względów orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zakresie określonym w punkcie 1 sentencji oraz na podstawie art. 151 cyt. ustawy - jak w punkcie 2 sentencji wyroku.