II SA/Bd 50/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] września 2021 r., [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Burmistrza T. znak: [...] z dnia [...] września 2021 r. na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako uśr) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Burmistrz T. odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że powodem odmowy jest fakt, że niepełnosprawność matki Skarżącej powstała po ukończeniu 25 roku życia. Od ww. decyzji odwołanie wniosła Skarżąca, która powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, w którym doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Rozpatrując sprawę SKO uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Celem omawianej regulacji jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się członkiem rodziny z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne ma więc zastąpić dochody wynikające ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną. W art. 17 ust. 5 uśr wymienione są przesłanki negatywne, wystąpienie których uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do argumentu organu I instancji, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole, jednak nie później, niż do ukończenia 25 roku życia, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 lit. b uśr. Wskazaną normę należy bowiem odczytywać w kontekście rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zatem ww. przepis nie może być stosowany. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Skarżąca opiekuje się matką, która legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] .01.2021 r. i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, ale nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Ze złożonego przez Skarżącą oświadczenia z [...] .03.2021 r. wynika, że z dniem [...] .01.2014 r. zaprzestała ona prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, aktualnie jest osobą bezrobotną - oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia. W niniejszej sprawie istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy Skarżąca, która wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub z niej zrezygnowała w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS od [...] stycznia 2021 r. Wskazać należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie zawiera wprost wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jedynie przez osoby będące w wieku aktywności zawodowej, jednak nie można twierdzić, że ustawa ta jest kierowana do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie osoby, które zrezygnowały z zatrudnienia albo go nie podejmowały, by takiej osobie zapewnić całodobową opiekę. Aby można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia, osoba rezygnująca z niego musi być zdolna do zatrudnienia, na co wpływa także wiek takiej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego na podstawie decyzji administracyjnej, a nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że w kontekście zasad doświadczenia życiowego z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca pozostaje bowiem bierna zawodowo od [...] .01.2014 r., gdyż zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, a jej matka ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności dopiero od [...] .01.2021 r., zatem różnica między niepodejmowania pracy przez Skarżącą a uzyskaniem przez jej matkę znacznego stopnia niepełnosprawności wynosi 7 lat. Należy również zaznaczyć, że w rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie podnosiła, że ma lub miała możliwość podjęcia pracy, ale ofertę odrzuciła ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, natomiast oświadczyła, że jest osobą bezrobotną. Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, uzasadniając ją m.in. tym, że inne osoby, które również wcześniej nie pracowały, otrzymały świadczenia pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, twierdząc, że nie wykazała ona tego, że zrezygnowała/nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką. Zdaniem Sądu, ocena taka była przedwczesna. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym matką, legitymującą się orzeczeniem, na podstawie którego została ona zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Podnieść należy, że na organach spoczywa obowiązek dokładnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. W okolicznościach niniejszej sprawy o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może przesądzać jedynie powierzchownie ustalony stan faktyczny. Ustalenia organu w tym zakresie sprowadziły się jedynie do wskazania daty zaprzestania przez Skarżącą ostatniego zatrudnienia oraz zestawienia tego z datą, kiedy jej matka zaczęła chorować i następnie uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności. Powyższe niewątpliwie świadczy o zbyt powierzchownym rozważeniu materiału dowodowego przez organy, które w szczególności nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia rzeczywistych powodów niepodejmowania przez Skarżącą zatrudnienia. Skutkuje to istnieniem w tym przedmiocie uzasadnionych wątpliwości, które stanowią niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W zaistniałej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przywołanych powyżej przepisów, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Umknęła w szczególności organowi możliwość zastosowania art. 79a § 1 zd. 1 kpa, zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ponadto zgodnie z art. 86 zd. 1 kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Niewątpliwie dowód taki winien być przeprowadzony w niniejszej sprawie, uwzględniając okoliczność, że to Skarżąca posiada największą wiedzę w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia. W tym miejscu wskazać trzeba, że Skarżąca została wprowadzona w błąd przez organ I instancji, który w zawiadomieniu z [...] .08.2022 r. pouczył ją, iż "nie istnieje konieczność wskazania przesłanek zależnych od Strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wymagane". W kontekście rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji SKO pouczenie to niewątpliwie spowodowało, że Skarżąca nie przedłożyła ewentualnych wniosków dowodowych na okoliczność niepodejmowania przez nią zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Powyższe niewątpliwie naruszyło przepisy art. 8 § 1 i art. 9 kpa. W konsekwencji, organ, ponownie rozpoznając sprawę, dokona nie budzących wątpliwości w sprawie ustaleń stanu faktycznego związanych istnieniem związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a stanem zdrowia jej matki. Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku Skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając, czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie Skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia. Na koniec należy wskazać, że Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji w zakresie dotyczącym braku możliwości stosowania w niniejszym postępowaniu art. art. 17 ust. 1b uśr w kontekście rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, w którym orzeczono, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Słusznie zatem SKO oceniło, że ww. przepis nie może być stosowany. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 7.04.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.