II SA/Bd 501/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2024r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania J. M. od decyzji Burmistrza S. z [...] stycznia 2024r. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z [...] stycznia 2024r. nr [...] Burmistrz S. odmówił J. M. (Skarżącemu) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. M.. Przesyłka zawierająca odpis powyższej decyzji (adresowana do Skarżącego) została zwrócona przez doręczyciela z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Na kopercie tejże korespondencji została odnotowana data awizacji przesyłki, tj. [...] stycznia 2024r. (wraz z podpisem doręczającego) oraz data jej zwrotu, tj. [...] stycznia 2024 r. (z podpisem doręczającego). Pismem z [...] marca 2024 r. (data wpływu do organu) Skarżący wniósł odwołanie od wyżej wymienionej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] kwietnia 2024r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie przez Skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja organu I instancji została awizowana dwukrotnie – tj. [...] oraz [...] stycznia 2024r. i nie została podjęta. Zdaniem Kolegium należało przyjąć, że [...] stycznia 2024r. nastąpiło tzw. doręczenie zastępcze. Tym samym, 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął Skarżącemu – [...] lutego 2024 r. Natomiast Skarżący wniósł odwołanie [...] marca 2024r., tj. po upływie ustawowego terminu. W skardze na opisane wyżej postanowienie SKO w B. Skarżący wywodził, że nie z jego winy nie wniósł odwołania w terminie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagał się jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej w skrócie "p.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie przez Skarżącego terminowi do wniesienia odwołania, narusza przepisy postępowania w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Jak wynika z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie. Obliczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według zasad określonych w art. 57 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona (lub ogłoszona), zaś upływ ostatniego – czternastego dnia, uważa się za koniec terminu. Okoliczność wniesienia odwołania po upływie – przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. – terminu do złożenia tego środka prawnego, aktualizuje obowiązek organu odwoławczego wydania, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zastrzec przy tym trzeba, że skoro, jak wynika z przywołanych wyżej przepisów, bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania wyznacza moment doręczenia stronie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, to stwierdzenie faktu skutecznego dokonania tej czynności – jako w ogóle warunkujące otwarcie biegu terminu – winno zostać dokonane w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości. O skuteczności doręczenia można przy tym mówić wówczas, gdy czynność ta została dokonana zgodnie z przepisami k.p.a. Problematyka zaś doręczeń pism i rozstrzygnięć organu administracji publicznej uregulowana została w art. 39-48 k.p.a. Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, decyzja organu I instancji miała zostać doręczona Skarżącemu w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Ten sposób doręczeń uregulowany został w art. 44 k.p.a. Wskazany ostatnio przepis wyznacza sekwencję działań operatora pocztowego, których poprawne dokonanie warunkuje skuteczność dokonanego stronie doręczenia pisma (rozstrzygnięcia) organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy (...) przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Paragraf drugi tego przepisu przewiduje, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie do paragrafu 3 tego przepisu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, zaś – zgodnie z § 4 - doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2023 r., I OSK 2741/19 – dostępny na stronie internetowej:www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Podkreślić też należy, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z [...] września 2011 r., II GSK 1761/11 – dostępne jw.). W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala podzielić stanowiska Kolegium o skutecznym doręczeniu przesyłki zawierającej decyzję z [...] stycznia 2024r. z dniem [...] stycznia 2024r. w trybie art. 44 k.p.a. Analiza treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru i kserokopii pierwszej strony koperty nie daje podstaw do potwierdzenia dwukrotnego awizowania przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii pierwszej strony koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka została prawidłowo zaadresowana i wysłana na adres zamieszkania Skarżącego wskazany w toku postępowania. Z adnotacji umieszczonych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie wynika czy i kiedy miało miejsce pierwsze oraz drugie awizo. Brak jest adnotacji o pozostawieniu informacji o miejscu i terminie możliwego odbioru spornej przesyłki. Blankiet potwierdzenia odbioru nie został wypełniony przez pracownika operatora pocztowego. Na kopercie natomiast umieszczono informacje o dacie awizowania przesyłki oraz o dacie dokonania zwrotu przesyłki, brak jest jednak jakichkolwiek adnotacji odnośnie jej zawartości. Nie wiadomo zatem co zawierała koperta nadana do Skarżącego i czy analizowane zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczy tej przesyłki. Brak pełnych informacji o wykonaniu wszystkich czynności, przede wszystkim o pozostawieniu informacji o miejscu i terminie możliwego odbioru spornej przesyłki oraz o miejscu pozostawienia stosownego zawiadomienia o awizie nakazuje przyjąć wadliwość czynności doręczenia Skarżącemu decyzji organu I instancji. Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 16 września 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 355/21 – dostępny jw.) uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać oraz o terminie odbioru. Wadliwość doręczenia Skarżącemu decyzji organu I instancji nakazywała uznać, że termin do wniesienia odwołania nie zaczął biec (nie otworzył się). W tych uwarunkowaniach, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia przez Skarżącego terminu do wniesienia odwołania zostało dokonane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w stopniu niewątpliwie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnikliwa ocena treści zamieszczonych na kopercie oraz blankiecie potwierdzenia odbioru przesyłki załączonych do decyzji organu I instancji – jak wyżej wskazano – wykluczała przyjęcie skuteczności doręczenia tej korespondencji, a to nie uprawniało do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić bowiem wówczas, gdy doręczenie zaskarżonego orzeczenia dokonane zostało skutecznie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną ocenę tej sprawy. Dostrzec zarazem trzeba, że okoliczności kontrolowanego przypadku wskazują, iż Skarżący wniósł odwołanie od decyzji, która nie została mu doręczona w sposób prawidłowy. Okoliczność zapoznania się przez Skarżącego z treścią decyzji w siedzibie organu nie ma żadnego wpływu na powyższą ocenę albowiem doręczenie przesyłki jest czynnością procesową organu administracji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wiążą skutki prawne jedynie z doręczeniem dokonanym przez organ. W uwarunkowaniach kontrolowanego przypadku postanowienie organu odwoławczego wydane we wskazanym wyżej przedmiocie, może stanowić asumpt dla organu I instancji dla prawidłowego doręczenia decyzji stronie (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1659/23 – dostępny jw.), a w dalszej kolejności może prowadzić do uruchomienia instancyjnej kontroli doręczanej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, zaś podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.