II GSK 1761/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 15 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 429/11 w sprawie ze skargi T. T. - Spółki z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę T. T. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że T. T. Spółka z o.o. z siedzibą w K., pismem z dnia 17 stycznia 2011 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Do skargi załączyła wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zarządzeniem z dnia 23 lutego 2011 r. organ został wezwany przez Sąd do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji lub innego dokumentu wskazującego na osobę i dzień odbioru w imieniu skarżącej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ wyjaśnił, że Spółka udzieliła pełnomocnictwa P. O., podając, iż wszelką korespondencję należy kierować na jej adres. W związku z tym, przesyłkę zawierającą zaskarżoną decyzję próbowano doręczyć pod wskazany adres Spółki w dniu 10 marca 2010 r., a następnie zwrócono ją nadawcy z adnotacją "adresat nieznany". W tych warunkach organ stwierdził, że brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając odrzucenie skargi podał, że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. nie została skutecznie skarżącej doręczona, co potwierdza sama Spółka we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi, podając, że "strona i w jej imieniu ustanowiony pełnomocnik do dnia dzisiejszego nie otrzymała decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie miała możliwości wniesienia stosownej skargi w wyznaczonym terminie". Z akt sprawy Sąd wywiódł, że korespondencja zawierająca zaskarżoną do Sądu decyzję nie była awizowana w sposób przewidziany art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm., dalej jako: k.p.a.), albowiem nie spełniała warunku dwukrotnego awizowania (jest opatrzona jedynie stemplem pocztowym z datą 4 marca 2010 r. Urzędu Pocztowego W. 81, wskazującym dzień jej przyjęcia do wysłania oraz stemplem pocztowym z datą 10 marca 2010 r. Urzędu Pocztowego K. 7, potwierdzającym dzień zwrotu do nadawcy z zamieszczoną adnotacją "proszę podać nazwę firmy, adresat nieznany" (k. 96 akt administracyjnych). W tych warunkach Sąd uznał, że sporna korespondencja nie została doręczona prawidłowo i w konsekwencji nie można przyjąć, by termin przewidziany dla wniesienia skargi rozpoczął swój bieg. Sąd nie odniósł się do złożonego wraz ze skargą wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, gdyż termin ten w ogóle swojego biegu nie rozpoczął. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając złożoną skargę za przedwczesną, Sąd orzekł powołując w podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 43 i art. 44 k.p.a. oraz w związku z nieuwzględnieniem art. 41 § 1 i § 2 k.p.a. przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja organu odwoławczego nie może być uznana za prawidłowo doręczoną i jednocześnie nie można określić dnia, w którym jej doręczenie należałoby uznać za skuteczne, gdyż nie doszło do dwukrotnego awizowania pisma i jego pozostawienia na okres 14 dni w urzędzie pocztowym, a w konsekwencji nie można przyjąć, by termin przewidziany do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg, podczas gdy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowo z dnia [...] lutego 2010 r. winna być uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 41 § 2 k.p.a. w dniu, w którym została zwrócona do nadawcy z adnotacją doręczyciela "adresat nieznany" i od tej daty rozpoczął się bieg termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego, wobec czego Sąd I instancji zobligowany był rozpoznać wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do jej wniesienia; z ostrożności procesowej zarzucono jednocześnie: 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 43 i art. 44 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że znajdują one zastosowanie do sytuacji, w której doręczenie pod podanym przez stronę adresem do korespondencji pełnomocnika jest niemożliwe, gdyż pełnomocnik nie jest pod tym adresem znany, i w konsekwencji przyjęcie, że w takim przypadku decyzja administracyjna kierowana na ten adres może być uznana za skutecznie doręczoną dopiero po dwukrotnym awizowaniu przesyłki pozostawionej w urzędzie pocztowym i dopiero z upływem 14 dnia od pozostawienia pierwszego zawiadomienia o tym fakcie, - art. 40 § 2 i art. 41 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, podczas gdy z przepisów tych wynika niezbicie, że w razie zaniedbania obowiązku wskazania aktualnego adresu, pod którym korespondencja ma być doręczana pełnomocnikowi, doręczenie pisma pod dotychczas wskazanym adresem ma skutek prawny. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej organ podał, że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. została wysłana, zgodnie z żądaniem strony, ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi Spółki na jej adres. W toku postępowania strona przedłożyła bowiem pełnomocnictwo ogólne dla P. O., zawierające zastrzeżenie, że "Wszelka korespondencja, pisma, wezwania, etc. proszę kierować tylko i wyłącznie na adres Strony". Dlatego też, w dniu 10 marca 2010 r. przesyłkę zawierającą zaskarżoną decyzję próbowano doręczyć pełnomocnikowi pod adresem wskazanym przez stronę. Tymczasem, przesyłka ta została zwrócona z adnotacją "adresat nieznany". Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i obarcza organy administracyjne obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi, wobec tego do tej osoby doręczane pisma muszą być zaadresowane. Pełnomocnik skarżącej nie informował zaś organu o zmianie miejsca pobytu, czy niemożliwości doręczenia mu korespondencji pod adresem Spółki. Strona wskazała jeden tylko adres do doręczeń dla pełnomocnika, a ten nie podał innego, tj. adresu swojego zamieszkania lub pobytu. Wobec tego, organ prawidłowo uznał za uzasadnione zastosowanie art. 41 k.p.a. Natomiast wbrew wywodom Sądu I instancji do sytuacji faktycznej sprawy nie mogą znaleźć zastosowania przepisy art. 43 i art. 44 k.p.a., gdyż pozostawienie zawiadomienia o złożeniu pisma we właściwym urzędzie pocztowym nie wydaje się możliwie, jeżeli pod wskazanym adresem adresat pozostaje nieznany. W tym stanie rzeczy, nieprawidłowa organizacja odbioru przez pełnomocnika korespondencji pod podanym przez stronę adresem, obciąża wyłącznie skarżącą i nie może prowadzić do przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego nie mogła zostać przez ten organ uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 41 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że T. T. Spółka z o.o. w K. składając skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. wniosła jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uznając ją za przedwczesną. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie odniósł się do złożonego wraz ze skargą wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, gdyż nie może być mowy o przywróceniu terminu do złożenia skargi w sytuacji, gdy termin ten w ogóle swojego biegu nie rozpoczął, ponieważ zaskarżona decyzja nie została skutecznie doręczona. W związku z powyższym zauważyć należy, że pomiędzy wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi a zachowaniem terminu do jej wniesienia istnieje ścisły związek. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż postępowanie w sprawie z wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym, gdy strona nie uchybiła terminowi do dokonania tej czynności, podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OZ 841/04, zbiór lex nr 837883, postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FZ 92/11, zbiór lex nr 782862). Wymaga też odnotowania, iż w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że przedwczesny wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej należy uznać za niedopuszczalny z mocy art. 88 p.p.s.a., co w konsekwencji skutkuje jego odrzuceniem. Za niedopuszczalny należy uznać też wniosek gdy brak jest ustawowych warunków jego dopuszczalności, a więc np. gdy czynność strony była dokonana w terminie (por. postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II GZ 283/09 i powołane tam postanowienie SN z dnia 7 lutego 2000 r., sygn. akt CKN 1261/99, Państwo i Prawo 2001/4/30, zbiór lex nr 582847, postanowienie NSA z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt I GZ 191/08, zbiór lex nr 527713). Nie rozstrzygając o zasadności któregokolwiek z wyżej powołanych poglądów, istotny dla niniejszej sprawy jest wynikający z nich pośrednio wniosek, że kwestie związane z oceną prawidłowości doręczenia odpisu orzeczenia, od którego przysługuje stronie środek zaskarżenia, powinny być przedmiotem rozważań przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Kwestia merytorycznej oceny zasadności tego rodzaju wniosku powinna być poprzedzona oceną jego dopuszczalności. Jak podniósł SN w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 października1994 r., sygn. akt III ARN 54/94 (opubl. OSNP 1994/12/187, zbiór lex nr 101), niedopuszczalne było wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia (...) i bez podjęcia czynności sprawdzających prawidłowość doręczenia odpisu ostatecznej decyzji administracyjnej. Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uzasadniał uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jeżeli chodzi o dokonaną przez Sąd I instancji ocenę skuteczności doręczenia ostatecznej decyzji administracyjnej, to i w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że korespondencja zawierająca zaskarżoną do Sądu decyzję nie spełniała warunku dwukrotnego awizowania, a zatem nie można było przyjąć, że przedmiotowa korespondencja mogła być uznana za doręczoną prawidłowo. W ocenie Sądu I instancji poprzez tego rodzaju doręczenie zaskarżonej decyzji naruszono art. 44 k.p.a. W związku z tym zauważyć należy, że przewidziany w tym przepisie tryb doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego (por. postanowienie SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt III RN 141/99, OSNP 2001/1/6, nr lex 44843). Sąd I instancji uznając, że tryb z art. 44 k.p.a. powinien mieć w sprawie zastosowanie, odwołał się co prawda do uregulowań zawartych w art. 40 § 1 i 2 k.p.a. dotyczących doręczania pism stronie, która ustanowiła pełnomocnika, lecz nie zauważył jak te kwestie mają znaczenie w tej sprawie w związku z pełną treścią znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez T. T. Sp. z o.o. P. O. (k. 46 akt administracyjnych). Zauważyć bowiem należy, że Sąd wskazał, iż na dokumencie potwierdzającym dzień zwrotu do nadawcy przedmiotowej korespondencji zamieszczono adnotację "Proszę podać nazwę firmy, adresat nieznany" (k. 96 akt administracyjnych), jednakże w żaden sposób nie rozważył skutków tego rodzaju zapisu wobec treści art. 44 k.p.a. W tej sytuacji nie jest dostatecznie jasne stanowisko Sądu I instancji co do tego, czy przedmiotem rozważań w tej sprawie była kwestia prawidłowego oznaczenia adresata korespondencji. W tej kwestii natomiast pomiędzy organami, a Spółką istnieją zasadnicze rozbieżności. Organ, odwołując się bowiem do zawartego w treści pełnomocnictwa zastrzeżenia, twierdzi, iż oznaczenie adresata korespondencji było prawidłowe, gdyż był to adres Spółki wskazany jako adres do korespondencji, dla ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Stanowisko Spółki w tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii nie jest precyzyjne. Otóż w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyznaje, że nie kwestionuje obowiązku doręczania pism w toku postępowaniu ustanowionemu pełnomocnikowi. Jednocześnie w piśmie tym zaznacza, że po ustanowieniu w lipcu 2009 r. pełnomocnika P. O., organy adresowały przesyłki na adres wskazany w pełnomocnictwie jako: "pełnomocnik P. O., "T. T." sp. z o.o. ul. N. nr 39, (...) K.". Na wykazanie powyższej okoliczności załączono do odpowiedzi na skargę kasacyjną kserokopię koperty zawierającej przesyłkę z dnia 28 sierpnia 2009 r. (k. 55 akt WSA) Powyższe dowodzi, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności powinny być przedmiotem ponownych rozważań i ocen Sądu I instancji w związku ze złożonym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W szczególności stosownej analizy wymaga treść zastrzeżenia zawartego w pełnomocnictwie dla P. O.: "Wszelka korespondencja, pisma, wezwania, etc. proszę kierować tylko i wyłącznie na adres Strony" (k. 46 akt administracyjnych). Istotne jest, czy treść tego zastrzeżenia oznacza jedynie wskazanie adresu do korespondencji dla pełnomocnika, czy też Spółka wskazuje w ten sposób na doręczanie jej pism w sprawie. W związku z powyższym Sąd I instancji rozstrzygając w tej kwestii winien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszelkich pism procesowych, w tym decyzji i postanowień, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Choć mniej możliwe jest takie ułożenie przez stronę swoich stosunków z pełnomocnikiem, że strona powiadomi organ, by doręczał jej pisma w postępowaniu mimo ustanowienia pełnomocnika w sprawie. Tylko w takim przypadku skutki prawne doręczenia będzie wywoływało doręczenie pisma stronie, a nie pełnomocnikowi (por. E. Iserzon, Komentarz IV 1970 r., str. 120). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy może się okazać, trafne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu powołanego już wcześniej postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 54/94, OSNP 1994/12/187), że niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji), może być uznane przez sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej bez potrzeby powtórnego prawidłowego doręczania pisma. Zasługuje przy tym na aprobatę stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska- Sakrajda: "Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym" opubl.: "Administracja" 2010/3/31). Mając na uwadze przedstawione powyżej wywody i wskazania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/3/42).