II SA/Bd 506/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G. S., W. S. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K. na rzecz G. i W. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. i W. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], którą Wojewoda: - uchylił decyzję Starosty T. z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi K. gm. L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz część działki nr [...] o pow. [...] ha, o łącznej powierzchni [...] ha, - umorzył postępowania I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w T. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa: 1. gruntów będących własnością G. i W. S., położonych we wsi K., gm. L., przeznaczonych pod budowę Transeuropejskiej Autostrady Północ - Południe, o łącznej pow. [...] ha, stanowiących działki o następujących numerach ewidencyjnych: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w T. - Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...]; 2. na wniosek właścicieli G. i W. S. pozostałej części nieruchomości, stanowiącej grunty rolne o łącznej pow. [...] ha, jako nienadającej się do racjonalnego wykorzystania na cele dotychczasowe, położonej we wsi K., gm. L., składającej się z działek o następujących numerach ewidencyjnych: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w T. - Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Ponadto Kierownik Urzędu Rejonowego w T. ustalił na rzecz G. i W. S. z tytułu przejętych na własność Skarbu Państwa gruntów odszkodowanie, o łącznej wysokości [...] zł. Łącznie wywłaszczono nieruchomość o pow. [...] ha. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. w postępowaniu odwoławczym została utrzymana w mocy decyzją Wojewody T. z dnia [...] grudnia 1993 r. znak [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lutego 1995 r. sygn. akt SA/Gd 343/94 skarga na powyższą decyzję Wojewody została oddalona. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2000 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2000 r. G. i W. S. wystąpili do Starosty T. o zwrot jej części o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...]. Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. znak [...] odmówił żądanego zwrotu z uwagi na to, że sporna część nieruchomości o powierzchni [...] ha mogłaby być zwrócona tylko w sytuacji, gdyby zwrotowi podlegała część nieruchomości o pow. [...] ha wywłaszczona pod budowę autostrady. W sytuacji zaś, gdy część nieruchomości o pow. [...] ha została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia - pod autostradę, starosta uznał, że ubieganie się o zwrot gruntów nabytych na wniosek byłego właściciela byłoby niezasadne. Starosta ustalił ponadto, że areał o pow. [...] ha gruntów rolnych został przekazany do zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z tej powierzchni wydzielono 4 działki o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, które przekazano w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w związku z poszerzeniem pasa drogowego autostrady. Pozostała z [...] ha powierzchnia w postaci wydzielonych działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha znajdowała się w zasobie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i została oddana w dzierżawę. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zasadność odmowy zwrotu Wojewoda upatrywał m.in. w fakcie, że na całej nieruchomości o pow. [...] ha wywłaszczonej na realizację celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, wybudowano zaplanowaną inwestycję. Decyzja Wojewody została zaskarżona do NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku. Skarga została oddalona wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 3048/01. Orzeczenie to stało się prawomocne w dniu [...] sierpnia 2004 r. W dniu [...] lutego 2009 r. G. i W. S. złożyli do Starosty T., nowy wniosek o zwrot części nieruchomości o pow. [...] ha z wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi K. gm. L. o pow. [...] ha. Jednocześnie we wniosku tym zawarto deklarację zwrotu odszkodowania oraz prośbę o rozłożenie kwoty podlegającej zwrotowi na raty, na okres 5 lat z karencją 6 miesięczną. Wniosek dotyczy zwrotu części nieruchomości o pow. [...] ha oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz część działki nr [...] o pow. [...] ha bez lasu o pow. około [...] ha. Starosta T. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu ww. części nieruchomości uzasadniając to tym, iż w tej sprawie orzekł już w decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. znak [...] odmawiając zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał, że w stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. został wyczerpany tok instancyjny zaskarżenia, a skarga złożona do WSA w Gdańsku na decyzję drugiej instancji, została oddalona. Od powyższej decyzji G. i W. S. pismem z dnia [...] marca 2009 r. złożyli odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę T. Odwołujący się zarzucili naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 i art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że o zwrot części (o pow. [...] ha) z wywłaszczonej nieruchomości (o pow. [...] ha) jako niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia wystąpili w oparciu o znowelizowane przepisy wprowadzone ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Zdaniem odwołujących się nowela ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przeciwieństwie do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania wyroku przez WSA w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 3048/01, nałożyła na starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, obowiązek zwrotu, po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, niewykorzystanej części wywłaszczonej nieruchomości, na żądanie właściciela lub jego spadkobierców, za zwrotem odszkodowania. Odwołujący się podnieśli, że jest to nowa sprawa, w której ma zapaść całkiem nowa decyzja, co wymagało złożenia nowego wniosku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w I instancji. W motywach uzasadnienia organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniał stan rzeczy osądzonej (res iudicata), albowiem w omawianym stanie faktycznym i prawnym zapadła już wcześniej decyzja ostateczna. Organy administracji publicznej badały już przesłanki zwrotu na rzecz G. i W. S. części wywłaszczonej nieruchomości, w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z dnia [...] lipca 2000 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2000 r. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy kolejną decyzją godziłoby w zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz uzasadniałoby zarzut nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który to przepis zawiera jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażającą się w stwierdzeniu, że decyzja rozstrzygająca sprawę już poprzednio będącą przedmiotem innej decyzji ostatecznej zostaje dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (wyrok z [...] września 2008 r, sygn. II SA/Kr 635/08). Ponadto organ odwoławczy uznał także za nie zasadny zarzut naruszenia decyzją Starosty T. z dnia [...] marca 2009 r. norm art. 6 i art. 7 k.p.a. W skardze do Sądu skarżący G. i W. S. zarzucając naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 i art. 7 k.p.a., art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603; z późno zm.; przywoływanej dalej jako "u.g.n.") wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślili, że w wyniku w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa o gospodarce nieruchomości, znowelizowana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, ustalała okres 10 lat, po upływie którego cześć wywłaszczonej nieruchomości, zbędną na cel wywłaszczenia, należy zwrócić poprzednim właścicielom, na ich wniosek. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotą rozpatrywanego sporu jest rozstrzygnięcie, czy kwestia zwrotu skarżącym części nieruchomości, która została wywłaszczona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 1993 r., została już (tj. przed wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji) rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Innymi słowy spornym jest, czy w kontrolowanej sprawie Wojewoda zasadnie uznał, że sprawie wszczętej wnioskiem skarżących z dnia [...] lutego 2009 r. mamy do czynienia z tzw. res iudicata. Aby uznać, że mamy do czynienia ze stanem res iudicata tj. ze stanem, kiedy poddaje się organowi do rozstrzygnięcia kwestię już wcześniej rozstrzyganą, konieczne jest stwierdzenie, że sprawa poprzednio rozstrzygana jak i obecnie poddana rozstrzyganiu są tożsame. Tożsamość spraw zachodzi, kiedy mamy do czynienia z tożsamością przedmiotową i podmiotową, co oznacza, że obie sprawy dotyczą tych samych podmiotów (tych samych osób), istnieje ten sam stan faktyczny, takie samo w obu sprawach jest żądanie strony, a ponadto zarówno poprzednio jak i obecnie istnieje ta sam podstawa prawne rozstrzygania. Niewątpliwie zarówno w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. (kończącej postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] lipca 2000 r.) jak i w sprawie obecnej tj. wszczętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. zaistniała tożsamość podmiotowa. W obu przypadkach stronami postępowania są bowiem skarżący – G. i W. S. To samo jest również żądanie - tj. żądanie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na mocy ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 1993 r. Zasadnie jednak wskazują skarżący, że po ostatecznym rozstrzygnięciu Wojewody w decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. doszło do zmiany prawa, które ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Podstawą prawną wskazanej decyzji były przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n .. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ustępie 1 wskazany art. 137 ustawodawca określił przesłanki uznania nieruchomości lub jej części za zbędna ca cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W dniu [...] sierpnia 2001 r. przepis ten miał brzmienie: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo Sygn. akt II SA/Sd 506/09 utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany." Jednakże na mocy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492; z późno zm.) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. otrzymał nowe brzmienie zgodnie z którym ,,,,Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: ( ... ) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany." Podstawa prawna rozstrzygania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości uległa zatem zmianie. Z brzmienia znowelizowanego przepisu wynika bowiem, że obecnie dla przesądzenia czy nieruchomość lub jej część jest zbędna na cel wywłaszczenia istotne jest nie tylko stan faktyczny istniejący na wywłaszczonej nieruchomości po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 137 ust.1 pkt 1 u.g.n.), ale także stan faktyczny istniejący po latach 10 w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. W przedmiotowym przypadku celem wywłaszczenia była budowa Transeuropejskiej Autostrady Północ - Południe (tj. autostrady A 1). Powszechnym wiadomo jest, że budowa tej inwestycji na odcinku w pobliżu T. (wieś K.) nie została zakończona. Koniecznym jest zatem ustalenie, czy pomimo, że po upływie 7 lat od wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu rozpoczęto realizację ww. celu wywłaszczenia, cel ten, w takim kształcie jak był planowany, został ostateczne zrealizowany po 10 latach od wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. W dniu wydania poprzedniej decyzji Wojewody w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. w dniu 17 sierpnia 2001 r. upłynął wprawdzie okres 7 lat od momentu wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej (tj. od dnia [...] grudnia 1993 r.), nie upłynął natomiast okres 10 - letni. Koniecznym jest zatem, w oparciu o nową podstawę prawną (tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w nowym brzmieniu), zbadanie obecnie istniejącego stanu faktycznego. Ze względu na powyższe, uznając, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 137 ust. 2 pkt 2 u.g.n. i koniecznym jest zbadanie stanu faktycznego w znacznym zakresie - Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do wniosku skarżących, mając na względzie wysokość wniesionego wpisu.