II SA/Bd 507/07

Dnia 19 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski asesor WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 19 września 2007 roku sprawy ze skargi Józefa Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie zgody zarządcy drogi na usytuowanie rozbudowy obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...] 2007 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. działający z upoważnienia Zarządu Województwa [...] w B. nie wyraził zgody Józefowi Z. na usytuowanie linii zabudowy w odległości 3,80 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] relacji C. na działce o numerze geodezyjnym 2 karta mapy 28 w miejscowości A., dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne i garaż. W motywach decyzji organ wskazał, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy zyskał stosowne uzgodnienie z zastrzeżeniem zachowania odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jednakże jak stwierdził organ, proponowana rozbudowa budynku zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ul. [...](droga wojewódzka nr [...]relacji C. z ul. [...] i w przypadku jej usytuowania w odległości 3,80 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej w kierunku ulicy [...], nie będą spełnione wymagania w zakresie widoczności na skrzyżowaniach wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 L, Nr 43, poz. 430). W ocenie Zarządu Dróg Wojewódzkich inwestycja spowoduje ograniczenie widoczności drogi z pierwszeństwem przejazdu dla kierowców poruszających się ulicą [...] i tym samym - zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W odwołaniu Józef Z. wniósł o uchylenie powyższej decyzji z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu wydania odmowy wyrażenia zgody, względnie wydanie decyzji wyrażającej zgodę na wnioskowane w piśmie skierowanym w dniu 8 stycznia 2007 r. usytuowanie obiektu. Wyżej wymieniony zarzucił organowi orzekającemu naruszenie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2086, ze zm.) poprzez nierozpoznanie jego wniosku w ciągu 14 - dniowego terminu od dnia jego złożenia. Nadto podniósł, że kwestia kluczowa w niniejszym przypadku sprowadza się do widoczności na ulicę [...] z pojazdu, który jadąc ulicą [...] zatrzymuje się na skrzyżowaniu ze wskazaną drogą wojewódzką, a zatem by zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego odwołujący się wyciął dolne gałęzie drzew rosnących przy istniejącym wcześniej ogrodzeniu należącej do niego posesji, a także ograniczył sadzenie jakiejkolwiek roślinności w tym miejscu. Stwierdził również, iż zaproponowana przez niego rozbudowa budynku o pokój i garaż jest dla niego niezbędna i została zaprojektowana optymalnie zgodnie z koncepcją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. Zdaniem odwołującego się organ orzekający nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego w zakresie tzw. "trójkąta widoczności" oraz pominął interes strony kierując się jedynie interesem publicznym. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż jakkolwiek wydana na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych decyzja ma charakter uznaniowy, organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, przez co naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie rozpatrzył bowiem podnoszonych przez stronę argumentów w zakresie rzeczywistego zagrożenia dla ruchu drogowego w sytuacji zlokalizowania wnioskowanej rozbudowy budynku na działce nr 2, a jedynie ograniczył się do wykreślenia pola widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na wlocie drogi podporządkowanej stwierdzając, że planowana rozbudowa znajduje się w tym polu widoczności, co nie może stanowić dowodu, iż wnioskowane usytuowanie rozbudowy obiektu budowlanego istotnie stworzy tego rodzaju zagrożenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Józef Z. zarzucił, iż została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego z uwagi na pominięcie podnoszonej przez skarżącego kwestii przekroczenia przez Zarząd Dróg Wojewódzkich terminu wydania odmowy wyrażenia zgody na planowaną rozbudowę. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium odwoławcze w T. wydając rozstrzygnięcie polegające na przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania niejako usankcjonowało przekraczanie ustawowych terminów przez urzędników, jak również nie ustosunkowało się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, iż w niniejszej sprawie dokonano prawidłowej wykładni art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organ odwoławczy obligowany był do rozpoznania sprawy na nowo w jej całokształcie, co jest równoznaczne z koniecznością ustosunkowania się między innymi do wszystkich podnoszonych w odwołaniu przez stronę zarzutów i okoliczności. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, iż decyzja organu I instancji nie została poprzedzona wymaganymi ustaleniami w zakresie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego usytuowania planowanej rozbudowy budynku w odległości 3, 80 m od krawędzi jezdni ul. [...], na co wskazywał odwołujący się, nie odniosło się do zasadniczej poruszanej przez niego kwestii wydania przez wymieniony organ niekorzystnej dla niego decyzji z naruszeniem terminu określonego wart. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.). Zajęcie stanowiska w powyższym zakresie dopiero w odpowiedzi na skargę jest zdecydowanie spóźnione, a nadto uznać je należy za nietrafne. W myśl art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane na terenie zabudowanym winny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Stosownie zaś do art. 43 ust. 2, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu przy drodze w odległości mniejszej niż w ust. 1, może nastąpić za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Nadto wart. 43 ust. 2 zaznaczono, iż przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio . Art. 38 ust. 3 ustawy zawiera zaś unormowanie, iż wyrażenie zgody powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę, przy czym niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Poza tym odmowa wyrażenia zgody wymaga formy decyzji administracyjnej. Z akt administracyjnych wynika, że oznaczony datą 5 stycznia 2007 r. wniosek Józefa Z. o wyrażenie zgody na lokalizację rozbudowy budynku w odległości 3,80 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej - ul. [...], wysłany listem poleconym 8 stycznia upłynął do Zarządu Dróg Wojewódzkich w dniu 10 stycznia 2007 r., decyzja odmowna Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. w tym przedmiocie nosi datę 7 lutego 2007 r., a doręczono ją wnioskodawcy 10 lutego 2007 r. Wbrew wyrażonemu przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę poglądowi, wskazany wart. 38 ust. 3 ustawy 14 - dniowy termin nie może być skutecznie przez załatwiający sprawę organ przekraczany. Wśród terminów wyróżnia się terminy materialne i terminy procesowe. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1976 r. (OSN 1977 r. poz. 186) przy ocenie, z jakim terminem mamy do czynienia, należy kierować się skutkiem wpływu terminu. Jeśli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa lub obowiązku podmiotowego względnie na niemożności ich realizacji, a zatem stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, termin ma charakter prawnomaterialny. Uchybienie zaś terminu procesowego, wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej podmiotu lub uczestnika postępowania od zachowania terminu. Poza tym, o ile strona może uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminu czynności procesowej w postaci jej bezskuteczności składając wniosek o przywrócenie terminu, to w przypadku uchybienia terminowi o charakterze materialnym nie ma możliwości jego przywrócenia. Jest to bowiem termin zawity (prekluzyjny). Termin wymieniony wart. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.) jest terminem prawa materialnego określającym ramy czasowe dowodowej aktywności organu administracji publicznej w sytuacjach przewidzianych wart. 38 ust. 2 oraz art. 43 ust. 2 tej ustawy. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte w wyniku wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo w zakresie usytuowania rozbudowy budynku od wymaganej przepisem art. 43 ust. 1 ustawy minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi, może - stosownie do brzmienia art. 38 ust. 3 - być załatwiona albo milczącą zgodą organu, albo negatywnym rozstrzygnięciem w formie decyzji. Upływ zakreślonego przepisem art. 38 ust. 3 czternastodniowego terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania tak decyzji odmawiającej udzielania zgody na wnioskowane przez stronę w trybie art. 43 art. 2 ustawy odstępstwo, jak i wydania rozstrzygnięcia dlań pozytywnego. Decyzyjna aktywność organu poza powyższymi ramami czasowymi nie ma prawnego umocowania. Jakkolwiek w zakresie odmiennej od materii niniejszej sprawy, bo przykładowo w prawie budowlanym, przewidziane są również analogiczne do zaistniałej wart. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych regulujące statuujące terminy określające ramy czasowe dozwolonej aktywności organu administracji publicznej (vide art. 54 i art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym zajmuje się identyczne do prezentowanego przez skład sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko, że terminy te są terminami materialnoprawnymi, więc terminami, których upływ skutkuje utratą możliwości rozstrzygania przez organ co do meritum (vide m.in.: wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2004 r. IV SA 194/03, wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r. II SA/Kr 965/02 wraz z glosą, uchwała NSA z 4 grudnia 2000 r. IPS 10100, wyrok NSA 25 styczeń 2002 r. IV SA 541/00). Istniejące co do wskazanych terminów w orzecznictwie rozbieżności sprowadzają się jedynie do sposobu ich obliczania - czy liczyć je należy od złożenia przez stronę wniosku, zawiadomienia lub zgłoszenia do daty wydania przez organ decyzji, czy też zachowanie terminu zdeterminowane jest momentem doręczenia decyzji stronie. W niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem Józefa Z.o z dnia [...] 2007 r. już w dacie wydania przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. decyzji, to jest 7 lutego 2007 r., 14 - dniowy termin jej załatwienia był znacznie przekroczony. W związku z powyższym decyzja ta, jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., jako wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, podlegają na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchyleniu. Wobec wygaśnięcia prawa organu do wydania decyzji merytorycznej w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, a tym samym brakiem przedmiotu postępowania administracyjnego dalsze prowadzenie tegoż postępowania stało się bezprzedmiotowe. Poza oceną Sądu w związku z tym pozostaje także stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 marca 2007 r. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.