II SA/Bd 508/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 508/09 UZASADNIENIE W dniu [...] listopada 2008 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; ze zm.). Zarzucił w niej Radzie Miejskiej naruszenie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez niezachowanie terminu 21 dni przeznaczonego na składanie wniosków do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ogłoszenie w prasie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium ukazało się bowiem w dniu [...] sierpnia 2004 r., natomiast termin składania wniosków wyznaczony został na [...] sierpnia 2004 r. Strona skarżąca zarzuciła ponadto Radzie Miejskiej naruszenie art. 46 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), w myśl którego projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem strony skarżącej studium nie spełnia również wymogów wprowadzonych wyżej wskazaną ustawą z dnia 2 października 2008 r. w zakresie obowiązku uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko z organami wskazanymi w art. 57 i 58 omawianej ustawy (art. 53 cyt. ustawy), jak również w zakresie obowiązku uzyskania opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska względem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 147 pkt 1 lit a cyt. ustawy) oraz wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (art. 147 pkt 1 lit b cyt. ustawy). Wojewoda zwrócił również uwagę, iż w toku procedury planistycznej naruszono przepis art. 11 pkt 8 lit f. wskazanej wyżej ustawy, gdyż Okręgowy Urząd Górniczy w [...], opiniując przedmiotowe studium wskazał warunek dla opinii pozytywnej, polegający na dokładnym naniesieniu na załącznik mapowy terenów górniczych [...], który to warunek nie został spełniony. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] podniosła, iż tylko w zakresie ogłoszenia w prasie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uchybiono 21-dniowemu terminowi przeznaczonemu na składanie wniosków do stadium. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia studium wywieszono bowiem na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w [...] w dniu [...].07.2004 r. a na stronie internetowej Urzędu Miejskiego zostało ono opublikowane w dniu [...] lipca 2009r., a zatem z zachowaniem wspomnianego 21-dniowego terminu. Zdaniem Rady Miejskiej uchybienie to nie miało żadnego wpływu na dalszą procedurę i nie naruszyło praw osób zainteresowanych. Żadna osoba trzecia nie zgłosiła jakichkolwiek uwag i zastrzeżeń do planu, nie wpłynęły też skargi na uchybienie terminu. Ponadto Rada Miejska podniosła, iż od uchybienia terminu upłynęło ponad pięć lat i doszło już do konwalidacji uchybienia. Odnosząc się do kwestii naniesienia na załącznik mapowy terenów górniczych, Rada Miejska podniosła, że Okręgowy Urząd Górniczy w swoim piśmie opiniującym, w którym zawarł warunek naniesienia wspomnianych terenów na mapę, nie wskazał jednocześnie dokładnej lokalizacji terenów górniczych. Mając na uwadze, iż opinia ta nie była wiążąca, terenów tych nie naniesiono na mapy. Rada Miejska wskazała także, iż procedura opracowywania studium została zakończona na koniec sierpnia 2008 r., jednakże ze względu na długi okres oczekiwania na uzgodnienie z Zarządu Województwa [...] nie było możliwości podjęcia uchwały o studium wcześniej niż [...] listopada 2008 r. W dniu 15 listopada 2008 r. weszła zaś w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie...(cyt. wyżej) z bardzo krótkim okresem przejściowym, więc nie było możliwości dostosowania studium do nowych regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, należało uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została podjęta już w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) – zwana dalej: "ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku", która to ustawa weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. (a zatem dziesięć dni przed podjęciem kwestionowanej uchwały) i spowodowała kilka istotnych zmiany w procedurach sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących regulacji, jakie należy zastosować w przypadku postępowań wszczętych na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 15 listopada 2008 r., a nie zakończonych do dnia wejścia w życie powyższej ustawy. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy państwa, w tym i organy administracji publicznej, obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania rozstrzygnięcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. W doktrynie prawa przyjmuje się, iż "milczenie", co do tego, czy i w jakim zakresie stosować przepisy w nowym brzmieniu do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, należy rozumieć jako wolę ustawodawcy ustanowienia zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Zasada ta oznacza, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. W związku z powyższym organ administracji, w momencie wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zobligowany był postępować zgodnie z jej normami. Tymczasem kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała, jak słusznie podnosi Wojewoda, podjęta została bez uwzględnienia zmian wprowadzonych omawianą ustawą. Przepisem art. 46 pkt 1 ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku został wprowadzony obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium, w ramach, której sporządzana jest prognoza oddziaływania na środowisko. Na mocy art. 48 ust. 1 istnieje wprawdzie możliwość odstąpienia przez organ od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, gdy uzna on, iż realizacja postanowień danego dokumentu nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, jednakże wymagane jest wtedy dokonanie uzgodnień z właściwym organami, o których mowa w art. 57 i 58 cyt. ustawy. Co więcej odstąpienie od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko może dotyczyć wyłącznie projektu dokumentów stanowiących niewielkie modyfikacje w ustalenia przyjętych już dokumentów lub projektów dokumentów dotyczących obszarów w granicach jednej gminy (art. 48 ust. 2 cyt. ustawy). Odstąpienie od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, wymaga, zgodnie z art. 48 ust. 3 omawianej ustawy uzasadnienia zawierającego informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 49 tejże ustawy. W niniejszej sprawie organ nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko nie zostały też spełnione wymogi zawarte w cyt. wyżej art. 48 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, uzasadniające odstąpienie od przeprowadzenia takiej oceny. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, Rada Miejska [...] nie wywiązała się również z obowiązku uzyskania opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska dotyczącej rozwiązań przyjętych w projekcie studium, wynikającego z art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.) oraz z obowiązku przedłożenia projektu studium do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko przewidzianego w przepisie art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. wyżej). Oba z wyżej wskazanych przepisów, które naruszyła Rada Miejska, zostały wprowadzone w życie przepisem art. 147 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W ocenie Sądu niedopełnienie wskazanych wyżej warunków wynikających z nowych przepisów prawa niewątpliwie stanowi o naruszeniu trybu sporządzania projektu zmiany studium. Należy również zgodzić się z zarzutami Wojewody dotyczącymi naruszenia przy uchwalaniu studium art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Wspomniany co najmniej 21-dniowy termin należy liczyć od dnia, w którym stosowna informacja została rozpowszechniona w każdej z przewidzianych prawem i zwyczajem form. Dodać należy również, iż zdaniem Sądu, przy obliczaniu wspomnianego terminu, mającego szczególny charakter, nie należy uwzględniać dni wolnych od pracy, kiedy nie jest możliwy wgląd do wyłożonych dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 1999 r., IV SA 1683/98, LEX nr 48260) Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, podnieść trzeba, że stosowne obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia studium zostało wywieszone w dniu 28 lipca 2004 r. na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w [...] oraz na tablicach ogłoszeń we wszystkich sołectwach gminy [...]. Na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w [...] obwieszczenie opublikowano w dniu [...] lipca 2004 r. zaś w prasie ogłoszenie ukazało się w dniu [...] sierpnia 2004 r. W tej sytuacji zatem za dzień, od którego rozpoczął bieg ów 21-dniowy termin należy przyjąć dzień ukazania się w prasie ogłoszenia tj. [...] sierpnia 2004r. Ponieważ termin składania wniosków dotyczących studium został wyznaczony na dzień [...] sierpnia 2004 r., uznać należy, iż doszło do naruszeniem wspomnianego art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się natomiast do zarzutu Wojewody dotyczącego nieuwzględnienia przez organ administracji opinii Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], w której to wskazano na konieczność dokładnego naniesienia na załącznik mapowy terenów górniczych, zgodzić się należy z Radą Miejską, iż opinia ta nie ma charakteru wiążącego. Nie zwalniało to jednak organu sporządzającego studium z obowiązku przeanalizowania jej treści i dokonania jej swobodnej oceny, jako składnika materiału dowodowego. Dodać należy, iż przyczyny nieuwzględnienia treści opinii, powinny być w sposób przekonujący uzasadnione przez organ sporządzający studium. Argumentacja zastosowana przez Radę Miejską w niniejszej sprawie, tych wymogów zaś nie spełnia. Organ stwierdził bowiem, iż nie zastosował się do zawartego w opinii Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] warunku naniesienia na załącznik mapowy terenów górniczych, gdyż w opinii tej nie wskazano dokładnej lokalizacji tych terenów. W istocie więc, Rada Miejska powołała się na przeszkodę, którą mogła łatwo usunąć zwracając się do Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] o przedłożenie mapy, z której wynikałaby dokładna lokalizacja terenów górniczych, zwłaszcza, że określenie dokładnej lokalizacji terenów górniczych może mieć istotne znaczenie w kontekście wskazanego w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogu uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających z występowania terenów górniczych. Reasumując stwierdzić trzeba, iż zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, co powoduje nieważność uchwały w całości. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.