II SA/Bd 510/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie WSA: Sędzia [...] Asesor [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] września 2008r. sprawy ze skargi T. D. i G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W wyniku kontynuacji postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 488/07), Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...]r., nr [...] ustalił, na wniosek złożony w dniu 20 listopada 2006 r. przez B. i P. Z., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie konstrukcji dachu (na odcinku trzech metrów od granicy z działką nr 21/2 KM 59) i nadbudowie budynku mieszkalnego (na pozostałej części budynku) na terenie działki nr 21/1 KM 59 położonej przy ul. B. we W. Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie złożyli G. O. i T. D., zarzucając organowi pierwszej instancji stronniczość oraz brak uwzględnienia istniejącej sytuacji faktycznej. Organ nie uwzględnił bowiem, że dom odwołujących się – w przeciwieństwie do innych położonych w pobliżu inwestycji – jest domem bliźniaczym, a ponadto teren nie jest płaski (różnica poziomu terenu od ul. Ż. do końca ul. B. wynosi ok. 7 m). Odwołujący podnieśli, że nie zawiadomiono ich o postępowaniu w NSA w Warszawie w 2005 r., a ponadto stosownie do wyroku tegoż Sądu z 8 marca 1994 r. dom mieszkalny, na którym ma być nadbudowa, powinien być rozebrany do fundamentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.z.p.") podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy. Po zbadaniu sprawy organ stwierdził, że przedmiot wniosku inicjującego postępowanie organu I instancji nie jest tożsamy z wnioskiem rozpatrzonym negatywnie na mocy decyzji z dnia [...]r. nr [...], utrzymanej następnie w mocy decyzją Kolegium z dnia [...]r. nr [...], a tym samym nie zachodzi tzw. przesłanka rzeczy osądzonej. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że stosownie do przepisów ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ochrona interesów osób trzecich i w ślad za tym obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować jedynie w granicach określonych w przepisach szczególnych (w przypadku braku planu) i nie może obejmować kwestii objętych zakresem innych regulacji. Zakres ochrony przysługującej w danym postępowaniu, nie może być bowiem szerszy niż przedmiot tego postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej to postępowanie. Ustawa o p.z.p. pozostawia zaś organom administracji architektoniczno-budowlanej (na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę) ocenę zgodności robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, a także rozstrzyganie zarzutów w przedmiocie uciążliwości, jakie zdaniem stron może nieść inwestycja. Uwagę tą odnieść należało zdaniem organu do podnoszonego przez strony w toku postępowania zarzutu uciążliwości, jakie ich zdaniem ma nieść nadbudowa sąsiadującego budynku. Z tych powodów zarzut stron organ uznał za nietrafny. Kolegium badając kwestię spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.) uznało, iż stanowiąca podstawę tej oceny analiza, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwane dalej rozporządzeniem), została wykonana prawidłowo. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i dokonał analizy otoczenia inwestycji, w szczególności w zakresie istniejącej tam zabudowy i zagospodarowania terenu (funkcji, cech i parametrów), i uzasadnił swoje oceny. Organ I instancji wskazał w szczególności, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa ma funkcję mieszkaniową, znajdują się w niej budynki mieszkalne jednorodzinne oraz towarzyszące im budynki gospodarcze i garaże. Organ ustalił również, iż w tym obszarze, na nieruchomościach dostępnych z tej samej drogi publicznej - ul. B., znajdują się budynki mieszkalne dwukondygnacyjne. Ponadto na nieruchomościach sąsiednich znajdują się budynki mieszkalne jednokondygnacyjne wolnostojące i w zabudowie bliźniaczej oraz budynki mieszkalne dwukondygnacyjne usytuowane przy ul. J. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w części graficznej analizy. Nie ma zatem wątpliwości, że nowa zabudowa stanowi kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej. Prawidłowo także został ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (34,4 %) i szerokość elewacji frontowej (7, 85 m). Zgodnie z przepisami rozporządzenia tj. § 7 ust. 1, 3 i 4 określono wysokość krawędzi elewacji frontowej budynku jako max. 8 m tj. w wysokości odpowiadającej parametrom na działkach sąsiednich. Także prawidłowo tj. zgodnie z § 8 rozporządzenia, ustalono geometrię dachu przy planowanej inwestycji jako dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci do 30°, zważywszy, że na działkach sąsiednich zlokalizowanych przy ul. B. są dachy dwuspadowe o kątach nachylenia od 20° do 40°. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej na badanym obszarze funkcji i tym samym spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, jest bowiem kontynuacją zabudowy mieszkaniowej istniejącej na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi, zarówno w zakresie funkcji jak i parametrów. Planowana inwestycja spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 p.z.p. tj.: – teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ul. B.), – budynek, na którym ma być wykonana nadbudowa, posiada wystarczającą infrastrukturę techniczną, – działka nr 21/1/ KM 59 jest zakwalifikowana w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe, nie wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, – inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium powyższe ustalenia, tj. spełnienie wszystkich warunków, określonych w art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p., nie pozwalały odmówić ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, iż w powyższych okolicznościach nie ma podstaw do twierdzenia o stronniczości organu, czy chęci wydania decyzji pozytywnej za wszelką cenę. Decyzja tej treści jest bowiem wynikiem badania spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy o p.z.p. i nie cechuje jej uznanie administracyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący T. D. i G. O. zarzucili, iż organy działają stronniczo, nie uwzględniając zapadłych w sprawie wyroków, tj. WSA w Bydgoszczy z dnia 11 października 2007 r. i 26 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 488/07), z dnia 24 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 948/05) oraz NSA w Warszawie z roku 2005 oraz z 8 marca 1994 r. Błędne jest ustalenie organów, jakoby wokół inwestycji znajdowały się domy dwukondygnacyjne. Skarżący podnieśli, iż nie zostali powołani eksperci do oceny gruntu, na którym posadowiony jest budynek inwestorów (mający ulec nadbudowie), będący budynkiem bliźniaczym w stosunku do budynku skarżących. Zwrócili uwagę, iż w tym miejscu jest grunt piaszczysty, nienawodniony. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż wyrok NSA z dnia 8 marca 1994 r. (w oryginale odpowiedzi ewidentna pomyłka pisarska – zamiast "1994 r." jest "2004 r.") nie ma dla sprawy istotnego znaczenia, gdyż zapadł w odmiennym stanie prawnym i faktycznym – dotyczył samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu obiektu niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Wyrok WSA z dnia 21 listopada 2006 r. nie rozstrzygał zaś sprawy merytorycznie, gdyż jego przedmiotem było odrzucenie skargi. Zdaniem Kolegium wnioskowana przez skarżących ekspertyza gruntów, na których posadowione są obiekty, nie może być przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż wykonanie obiektu zgodnie ze sztuką budowlaną jest domeną realizacji inwestycji ewentualnie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazują skarżący. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. narusza przepisy postępowania, gdyż zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") organy administracji publicznej winny przestrzegać zasady praworządności tzn. działać na podstawie przepisów prawa. Zasada ta ma oparcie w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 29 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 488/07) stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że podstawowym obowiązkiem organów jest ustalenie kręgu podmiotów posiadających przymiot strony, a stroną w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są to niewątpliwie sąsiedzi, a zatem przedmiotowa decyzja skierowana winna być co najmniej do wszystkich tych stron, które posiadają prawa rzeczowe do nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Dalej uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta W. jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. została skierowana do M. D., natomiast z przedłożonego na rozprawie skróconego odpisu aktu zgonu wynikało jednoznacznie, że w dniu wszczęcia postępowania M. D. nie żyła, a zatem nie mogła być stroną postępowania, jednak samo postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy powinno nadal – mimo jej śmierci – toczyć się, z tym zastrzeżeniem, że z udziałem spadkobierców, którzy uzyskali w ten sposób przymiot stron postępowania. W rozważanej sprawie natomiast udział tych osób pominięto, stąd też zapadłe rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej osoby, która zmarła przed wszczęciem postępowania, Sąd uznał za rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W dalszym postępowaniu administracyjnym, tj. prowadzonym po wskazanym wyroku, organy administracji powinny zatem powyższą kwestię należycie wyjaśnić (art. 153 p.p.s.a.). Należy w tym miejscu wskazać, że stosownie do art. 1027 Kodeksu cywilnego względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego nabycie spadku stwierdza sąd, a akt poświadczenia dziedziczenia sporządza notariusz. Ustalenia kręgu spadkobierców nie może zatem dokonać organ administracji jedynie w oparciu o treść testamentu osoby zmarłej, nie jest bowiem w tej kwestii organem właściwym. Brak wskazanego orzeczenia sądu jest równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców (por. Komentarz do art. 97 k.p.a. [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Tom I, LEX, 2007, wyd. II.), co należy odnieść także do braku aktu poświadczenia dziedziczenia. W przypadku natomiast, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.) – istnieje obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji uzyskał informację z Sądu Rejonowego we W., że nie toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłej M. D. (k. 44 akt organu). Tym samym nie nastąpiło ustalenie kręgu spadkobierców w sposób przewidziany prawem i nie można jednoznacznie przyjąć, że tylko G. Z. O. – osoba wskazana jako wyłączny spadkobierca w testamencie M. M. D. z dnia 13 maja 2002 r. (k. 36 akt organu I instancji) – jest spadkobiercą ww. zmarłej. Niezależnie od tego, że organ administracji nie jest właściwy do samodzielnego ustalenia kręgu spadkobierców należy zwrócić uwagę, iż w okresie pomiędzy sporządzeniem testamentu (13 maja 2002 r.) śmiercią (24 listopada 2006 r.) M. D. mogła sporządzić inny testament, określający inny krąg spadkobierców, w tym dopuszczający do spadkobrania osoby wydziedziczone w testamencie z dnia 13 maja 2002 r. Możliwe jest także w postępowaniu spadkowym zakwestionowanie testamentu i ustalenie kręgu spadkobierców według zasad dziedziczenia ustawowego. Nie zawieszając postępowania stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do czasu ustalenia przez właściwy sąd kręgu spadkobierców, organ tym samym dopuścił do sytuacji, kiedy udziału w postępowaniu mogli być pozbawieni ustawowi spadkobiercy M. D., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszym postępowaniu, mając na względzie upływ czasu, organ powinien przede wszystkim ustalić, czy w międzyczasie zostało wydane przez sąd stwierdzenie nabycia spadku po M. D.; stosownie do uzyskanej odpowiedzi należy podjąć rozstrzygnięcie procesowe w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź rozstrzygnąć sprawę z udziałem podmiotów wskazanych w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.