II SA/Bd 514/16

Dnia 19 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. T. w G. D. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Starosty G.-D. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody K.-P. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. T. w G. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnych. W dniu 21 października 2015 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...] zgłoszenie skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] 4 w [...] o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku wielorodzinnego na działce o nr ewid. [...], obręb [...] miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., doręczonym skarżącej w dniu 16 listopada 2016 r., Starosta [...] działając w oparciu o art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej powoływanej jako prawa budowlane) nałożył na zgłaszającą obowiązek uzupełniania wyszczególnionych w postanowieniu dokumentów, w tym przedłożenia uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T. dotyczącego przedmiotowych robót budowlanych, w terminie 21 dni od dnia doręczenia postanowienia, pod rygorem wniesienia sprzeciwu. Wobec nie przedłożenia ww. uzgodnienia, Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stanowiący przedmiot zgłoszenia obiekt budowlany znajduje się na terenie objętym ustaleniami przepisu § 3 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (obejmujący obszar lewobrzeżnej części miasta) z wyłączeniem działek o nr goed. [...], [...] i [...] położonych w obrębie IV przy ul. [...] w [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2006 r. Nr 78, poz. 1306, dalej powoływanej też jako uchwała w sprawie planu miejscowego lub plan miejscowy), który stanowi, że w granicach strefy Z - strefa bezpośredniej ochrony obiektu zabytkowego (w ramach której zlokalizowany jest obiekt skarżącej) wszystkie inwestycje oraz usunięcie drzew i krzewów muszą być zgłoszone Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków i uzyskać jego zezwolenie. W przepisie § 3 ust. 3 ww. uchwały określone zostały zaś, jak zaznaczył organ, dodatkowe nakazy i zakazy w granicach strefy Z, obligujące do opracowania szczególnie uważnie po względem estetycznym elewacji budynków oraz zabraniające wprowadzania zabudowy o charakterze pawilonowym. Zdaniem organu, w świetle przytoczonych regulacji planu miejscowego, zakresu robót budowlanych objętych zgłoszeniem oraz treści art. 30 ust. 2 prawa budowlanego stanowiącego, że do zgłoszenia należy dołączyć m.in. uzgodnienia wymagane odrębnymi przepisami, w niniejszej sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia zgłoszenia o uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T., czego zgłaszająca nie uczyniła i co tym samym stanowiło podstawę wniesienia sprzeciwu do przedmiotowego zgłoszenia (art. 30 ust. 5c prawa budowlanego). Jednocześnie organ podkreślił, że z art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego wynika, iż na organie spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli z aktem prawa miejscowego uchwalonym na podstawie art. 14-20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o planowaniu), a także, że w sprawie dokonanego oceny przedmiotowego zgłoszenia pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, którymi są m.in. ww. przepisy § 3 ust. 2 i 3 uchwały nr [...], będącej aktem prawa miejscowego. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie braku sprzeciwu wobec zgłoszenia i jednocześnie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji błędną wykładnię przepisów, wyrażającą się w bezprawnym żądaniu od skarżącej przedłożenia zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w oparciu o zapis § 3 ust. 2 planu miejscowego, w sytuacji, gdy ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ustanawia wymogu uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w stosunku do remontu obiektów nie wpisanych do rejestru zabytków. Zdaniem skarżącej, wprowadzenie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w odniesieniu do zabytków nie wpisanych do rejestru nie znajduje także uzasadnienia i umocowania w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro więc w sprawie zażądano przedłożenia zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na remont obiektu nie wpisanego do rejestru zabytków, a znajdującego się na terenie objętym opieką konserwatorską i następnie z uwagi na nie dostarczenie w wyznaczonym terminie stosownego zezwolenia wniesiono sprzeciw do zgłoszenia, to tym samym, jak zaznaczyła skarżąca, działanie także było sprzeczne z art. 2, art. 5, art. 7, art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto skarżąca odwołując się do definicji inwestycji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości wskazała że zgłoszone roboty budowlane nie są inwestycją, lecz remontem i że tym samym nie odnosi się do nich zapis § 3 ust. 2 planu miejscowego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie zasad postępowania określonych w art. 6 - 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako kpa). Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji o zasadności wezwania skarżącej do przedłożenia zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i w konsekwencji jego nie przedłożenia zaaprobował wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu do przedmiotowego zgaszenia. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera obowiązujące przepisy prawa miejscowego, co oznacza, że dopóki znajduje się on w obrocie prawnym, dopóty organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą go ignorować. Ustalenia obowiązującej uchwały nr [...] w sprawie planu miejscowego były zatem w niniejszej sprawie wiążące. Związanie ustaleniami planu miejscowego organów administracji architektoniczno-budowlanej I i II instancji oznacza natomiast zakaz postępowania wbrew zapisom planu. Podkreślając, że zarzuty skarżącej dotyczą w istocie uchwały Rady Miasta [...] w sprawie planu miejscowego, organ II instancji wskazał na wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawo podmiotu, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Organ II instancji zaznaczył ponadto, że nie ma znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, że w planie miejscowym użyto sformułowania "wszystkie inwestycje" , bowiem z treści art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego wynika, że każda "budowa lub wykonanie robót budowlanych" muszą być zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą decyzję skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz stwierdzenia, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę skarżąca powtórzyła zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzuty wraz z ich argumentacją. Dodatkowo strona zarzuciła organowi II instancji nieterminowe i opieszałe rozstrzygnięcie sprawy, związane m.in. z niepotrzebnym zwróceniem się do Burmistrza [...] z zapytaniem (pismem z dnia 29 lutego 2016 r.), czy przedmiotowy budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków, w sytuacj,i gdy gminna ewidencja zabytków jest udostępniana w biuletynie informacji publicznej [...], a zatem jej zawartość jest powszechnie znana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie podzielił wszystkich zawartych w niej zarzutów. Odnosząc się w pierwszej kolejności do spornej między stronami kwestii legalności zobowiązania skarżącej do przedłożenia uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. dotyczącego remontu elewacji budynku należy w wyjaśnić, że sprzeciw wobec zgłoszenia jest przewidzianym prawem instrumentem pozwalającym organom państwa ingerować w zamiary inwestycyjne. Zgłaszany jest on w formie decyzji administracyjnej, choć poprzedzające wydanie tej decyzji postępowanie ma charakter istotnie uproszczony. Przepisy prawa budowlanego regulują szczegółowo przypadki, w których realizacja robót budowlanych zwolniona jest z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ale też i szczegółowo określają, jakie spośród nich roboty wymagają uprzedniego zgłoszenia. Reglamentują również precyzyjnie terminy i sytuacje, w których organ może realizować swoje kompetencje w zakresie ingerencji w zamiary inwestycyjne poprzez instrument prawny jakim jest sprzeciw. Sytuacje, w których organ został uprawniony do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zostały określone w art. 30 ust. 5c, art. 30 ust. 6 pkt 1-3 i art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej powoływanej jako prawa budowlane). I tak, w przepisie art. 30 ust. 5c ustawodawca wskazał, że w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W przepisie art. 30 ust. 6 określił zaś, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1), gdy budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy (pkt 2) oraz jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (pkt 3). Natomiast w przepisie art. 30 ust. 7 przyjął, że jeżeli realizacja określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków bądź pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych albo też wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie tej inwestycji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wniósł sprzeciw w oparciu o przesłankę określoną w art. 30 ust. 5c prawa budowlanego, a więc z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącą w wyznaczonym terminie uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. dotyczącego remontu elewacji budynku. Zgodnie z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, a do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że uzgodnienie należy dołączyć do zgłoszenie w sytuacji, gdy jest ono wymagane odrębnymi przepisami. Stanowisko o konieczności dołączenia do spornego zgłoszenia z dnia 21 października 2015 r. uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. organy obu instancji uzasadniły treścią przepisu § 3 ust. 2 planu miejscowego, obejmującego zakresem swojego obowiązywania teren, na którym znajduje się budynek objęty zgłoszeniem. Stosownie do treści tego przepisu planu miejscowego, w granicach strefy Z - strefa bezpośredniej ochrony obiektu zabytkowego wszystkie inwestycje oraz usunięcie drzew i krzewów muszą być zgłoszone Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków i uzyskać jego zezwolenie. Przytoczony przepis zawarty został w Rozdziale 3 planu miejscowego określającym ustalenia dla terenów i obiektów podlegających ochronie ze względu na wymagania środowiska kulturowego. Kompetencja rady gminy (rady miasta) do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu, który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Należy także wskazać na regulację art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu, która obliguje do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a ponadto przepis art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014, poz. 1446 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o ochronie zabytków), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przepis art. 19 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Wprowadzając zatem w planie miejscowym stosowne uregulowania dotyczące ochrony środowiska kulturowego Rada Miasta [...] zobowiązane była do działania w granicach zakreślonych ww. przepisami upoważniającymi i kompetencyjnymi. W ramach tych działań zobligowana ona była uwzględnić okoliczność, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 prawa budowlanego oraz w art. 36 ustawy o ochronie zabytków. W tych przepisach rangi ustawowej prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowania określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. W tym kontekście podkreślić należy, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustaw o planowaniu, nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych warunków. Za niedopuszczalne należy zatem uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania opinii konserwatorskiej w przypadkach, gdy ustawa tego nie wymaga. Jedną z form ochrony zabytków są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Zauważyć też należy, że skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalna, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (patrz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 794/14 – dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Z powyższego wynika, że ustanowienie w § 3 ust. 2 uchwały w sprawie planu miejscowego obowiązku uzyskania zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na zrealizowanie wszelkich inwestycji w granicach strefy Z, niezależnie od tego, czy dotyczą one zabytków wpisanych do rejestru, a więc także w przypadkach, gdy ustawa o ochronie zabytków tego nie wymaga, stanowiło działanie niezgodne z prawem. Z treści art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., , poz. 1515 ze zm.) wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia oraz nie naruszać regulacji ustawowych. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W żadnym wypadku nie mogą ich zastępować i uzupełniać, a tym bardziej zmieniać. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z art. 94 Konstytucji RP, z ustawową normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP, z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych aktem prawa miejscowego (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej oraz zamieszczania w planie miejscowym przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Poczyniona konstatacja wynika z opisanej wyżej istoty wykonawczego charakter aktu prawa miejscowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie wykonywać ustawę, a więc ją uzupełniać. Nie może natomiast ani regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, ani też modyfikować materię ustawową. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie w przypadku zapisu § 3 ust 2 uchwały w sprawie planu miejscowego mamy właśnie do czynienia z taką niedopuszczalną sytuacją modyfikacji regulacji ustawowej, a w efekcie tego ze sprzecznością tego zapisu planu miejscowego z normą ustawową określającą enumeratywnie katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków), i w konsekwencji z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustaw o planowaniu). Taki natomiast zapis aktu wykonawczego, naruszający przepisy rangi ustawowej (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustaw o planowaniu, art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 prawa budowlanego, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz konstytucyjnej (art. 7, art. 94 Konstytucji RP) nie mógł stanowić podstawy do wydania zgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Z tego też powodu, kierując się uprawieniem sądu administracyjnego do dokonania ocena zgodności aktu normatywnego podustawowego (wykonawczego w stosunku do ustawy) z Konstytucją i ustawą, Sąd zobligowany był uchylić wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji, uwzględniając w tym zakresie zarzuty skargi. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi, w ramach którego stwierdziła ona, odwołując się do definicji inwestycji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, iż zgłoszone roboty nie są inwestycją, lecz remontem i że tym samym nie odnosi się do nich zapis § 3 ust. 2 planu miejscowego. Przede wszystkim nie ma żadnego logicznego uzasadnienia, w świetle przedmiotu sprawy, odwołanie się do definicji inwestycji zamieszczonej w ustawie o rachunkowości. Zakres robót objętych zgłoszeniem i jego przedmiot wskazuje zaś na zasadność odniesienia pojęcia inwestycji do definicji robót budowlanych zawartej w prawie budowlanym (art. 3 pkt 7 prawa budowlanego). Potwierdzają to dodatkowo inne zapisy planu miejscowego, w tym np. § 3 ust. 4 planu, w ramach którego organ skorelował pojęcie inwestycji z pojęciem nadbudowy, rozbudowy, przebudowy czy realizacji nowej zabudowy, a więc odwołał się do pojęć stanowiących - tak jak remont - elementy składowe definicji robót budowlanych z art. 3 pkt 7 prawa budowlanego. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego nieterminowe rozstrzygnięcia sprawy wymaga wskazania, że w tym zakresie skarżącej przysługuje odrębny środek prawny w postaci skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub skargi na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy, biorąc po uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na postawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 ppsa.