II SA/Bd 515/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 19 lipca 2006r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Spółdzielnia Mleczarska "[...]", działając przez ustanowionego w sprawie radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] 2004r. nr [...]. Organ I instancji działając na podstawie art. 142 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późno zm.) zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ul. M., oznaczonej nr działki [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej w R. w użytkowaniu Spółdzielni Mleczarskiej [...] na rzecz: K. W., H. B., L. Ś., U. K., M. Ś. i jednocześnie odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 0,0174 ha, która została przeznaczona na poszerzenie ul. M. Z akt sprawy wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Urząd Spraw Wewnętrznych wydało w dniu [...]1960 r. orzeczenie nr [...]0 o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. 2110 m2 położonej w R. przy ul. M. na rzecz Skarbu Państwa. K. W. wystąpiła z wnioskiem z dnia [...]1992 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ul. M. o pow. 0,2110 ha. Następnie wniosek został poszerzony o spadkobierców po A. Ś. i S. Ś. Stan faktyczny sprawy dowodzi, iż sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości była już rozpoznawana przez sąd administracyjny (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1995 r. sygn. akt IV SA 1281/93 oraz z dnia 17 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SA/Łd 1927/96) z takim skutkiem, że wyrokiem z dnia 9 września 2003r. sygn. akt SA/Bd 980/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi "[...] Spółdzielni Mleczarskiej w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2002r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] 2002r. nr [...]. Sąd w motywach uzasadnienia stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 1 stycznia 1998r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) z mocy art. 233 tej ustawy, stanowiły podstawę wydania decyzji w trybie art. 136 ust 3. Zdaniem Sądu, z treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wprost, że warunkiem koniecznym żądania przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Sąd stwierdził, że ustalenia organu rozpoznającego sprawę dotyczącą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zmierzać muszą w kierunku ustalenia zaistnienia ustawowych przesłanek zwrotu. Podstawową kwestią, jaką musi ustalić organ, jest zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, a następnie dokonanie oceny, czy stała się ona zbędna - w rozumieniu art. 137 ust. 1, kpt. 2 cyt. wyżej ustawy. Ponadto Sąd stwierdził, że w ramach narodowych planów gospodarczych realizowanych było wiele różnych zadań i o tym, czy plan został w określonym zakresie wykonany decydowało dopiero zrealizowanie ujętego w nim przedsięwzięcia. Sąd zauważył, że z Archiwum Państwowego żądane były tylko dokumenty związane tylko z wywłaszczeniem nieruchomości A. Ś., natomiast nie próbowano uzyskać ogólnych planów związanych z funkcjonowaniem miasta w tamtym okresie, które mogłyby przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy. Sąd uchylił obydwie decyzje z powodu naruszenia w toku postępowania przepisów art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z uchyleniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości Starosta R. przed ponownym rozpatrzeniem sprawy zwrócił się w piśmie z dnia 17 listopada 2003r. do Archiwum Państwowego w B. o przesłanie kserokopii dokumentów takich jak: plan ogólny rozbudowy miasta R. z 1960r. ze szczególnym zaznaczeniem, jakie inwestycje były planowane na wywłaszczonej nieruchomości przy ul. M.; dokumenty stwierdzające wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców po W. S. Starosta poinformował w/ wym. piśmie, że z Archiwum otrzymał już: orzeczenie o odszkodowaniu; protokół z rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej; protokół z porozumienia o ugodowe odstąpienie gruntu; wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego; pismo Wydziału Architektury i Budownictwa PPRN w R. o włączeniu baraku mieszkalnego do ogólnego planu rozbudowy miasta. Następnie Archiwum Państwowe we W. pismem z dnia 27 listopada 2003r. przesłało dodatkowe dokumenty, lecz niezawierające narodowych planów gospodarczych z tamtego okresu. Z udzielonej odpowiedzi nie wynikało jednak, czy plan ogólny rozbudowy miasta R. z 1960r.jest w posiadaniu Archiwum, czy też nie. Starosta R. przyjął, że żądanych planów nie ma w Archiwum Państwowym. W trakcie postępowania administracyjnego Starosta R. wystąpił również do Zarządu Miasta R. z prośbą o przesłanie kserokopii planu ogólnego rozbudowy miasta R. z 1960 r. ze szczególnym zaznaczeniem, jakie inwestycje były planowane na wywłaszczonej nieruchomości przy ul. M. oraz innych znajdujących się dokumentów z wywłaszczonej nieruchomości i planów inwestycyjnych. Zarząd Miasta R. pismem z dnia [...]2004 r. Nr [...] poinformował, że nie posiada akt z 1960 r. dotyczących planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. Starosta R. w konsekwencji powyższego stanu faktycznego przyjął, że zebrał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego cały materiał dowodowy. Działając na podstawie art. 142 w zw. Z art. 137 ust. 1 kpt. 1 i 2 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz.543 z późno zm.) Starosta w dniu 16 lutego 2004r.wydał decyzję nr GIK 7224/72/18/01/02/03/04, w której zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ul. M. oznaczonej nr działki [...] o powierzchni 0,1936. ha, zapisanej w księdze wieczystej Nr [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej w R. w użytkowaniu Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w R. na rzecz: K. W., H. B., L. Ś., U. K., M. Ś. i jednocześnie odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 0,0174 ha, która została przeznaczona na poszerzenie ul. M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że analizując zebrany materiał dowodowy i zalecenia wynikające z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy z dnia [...] 2003r. ustalono ponad wszelką wątpliwość, że jedynym celem wywłaszczenia było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, na której okupant niemiecki pobudował barak mieszkalny. Jak podaje w uzasadnieniu organ I instancji wywłaszczona została nieruchomość zabudowana barakiem z przyległym placem i drogami umożliwiającymi swobodne korzystanie z nieruchomości przez lokatorów baraku. Wymienione w wyroku NSA z dnia 9 września 2003 r. znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 18 sierpnia 1960 r. kierowane do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Finansowego w R., jest zaświadczeniem, z którego wynika, że barak mieszkalny o powierzchni 504 m2 położony przy ul. M. został włączony do Planu Ogólnego rozbudowy miasta, a grunty A. i A. Ś. są niezbędne dla prawidłowego użytkowania obiektu. Dokument ten jednoznacznie określa cel wywłaszczenia prawidłowe użytkowanie obiektu tzn. pobudowanego w czasie okupacji baraku mieszkalnego. Barak został pobudowany na gruntach gospodarstwa rolnego A. Ś. i dopiero włączenie baraku do Planu Ogólnego rozbudowy miasta było przesłanką do rozpoczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Starosta R. na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że jedynym celem wywłaszczenia było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, na której był pobudowany barak mieszkalny. Z chwilą rozbiórki baraku mieszkalnego na skutek jego zniszczenia w 1989 r. ustał cel wywłaszczenia i zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość podlega zwrotowi. Wywłaszczenie nieruchomości na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych jest stwierdzeniem ogólnikowym i w orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości zostało użyte niezgodnie z przepisami art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Tak, więc zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciele lub jego spadkobiercy, zdaniem organu, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Od chwili wywłaszczenia w 1960r. do czasu rozbiórki baraku mieszkalnego w 1989r., na przedmiotowej nieruchomości, zdaniem organu, nie był realizowany żaden cel, który byłby zgodny z orzeczeniem o wywłaszczeniu. We wniesionym odwołaniu Spółdzielnia Mleczarska "[...]" w R. wywodzi, że w dalszym ciągu nie zostało ustalone, na jaki cel została wywłaszczona nieruchomość. Organ II instancji potrzymał stanowisko Starosty R. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody [...] nie ma błędu w twierdzeniu, że z chwilą dokonania rozbiórki budynku ustał cel, dla którego nieruchomość wywłaszczono. W skardze do Sądu pełnomocnik Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucił zaskarżonej decyzji brak określenia celu, na który została wywłaszczona sporna nieruchomość. Zdaniem pełnomocnika, organ nie dostrzega zupełnie treści wynikających z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 września 2003r., sygn. akt SA/Bd 980/03. W udzielonej odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, argumentując wniosek stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Sd 433/04 rozpoznając skargę Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w R. na decyzję Wojewody [...] z [...] 2004 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] 2004 r., Nr [...] uznając, iż zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania decyzji organu I instancji art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późno zm.) "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;' jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu". W związku z tym stwierdził, iż nie można, zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej cel wygasł lub też przeznaczenie zmieniono. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta R. decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] odmówił K. W., H. B., L. Ś., U. K., M. Ś. zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ul. M. oznaczonej nr działki [...] o powierzchni 0,1936 ha zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej w R. w użytkowaniu Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w R. oraz zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,0174 ha, która została przeznaczona na poszerzenie ulicy M. i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych w R. wskazując, iż zgodnie z obowiązującymi przepisem art. 229a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeśli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Nieruchomość po wywłaszczeniu została użytkowana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji i później w czasie użytkowania baraku mieszkalnego pobudowano budynek administracyjny, a po rozbiórce baraku urządzono plac manewrowy dla samochodów. Następnie decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań: H. B. i K. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia faktyczne i prawne Starosty R. W skardze na powyższą decyzję K. W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie prawa materialnego, albowiem wywłaszczenie nastąpiło niezgodnie z celem, a zatem nieruchomość winna być zwrócona następcą prawnym właściciela. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie dla oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia niezbędne staje się przytoczenie postanowień, art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, iż "Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna art. 153 cytowanej ustawy to wyjaśnienie przez Sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego jak i procesowego (bliżej wyrok WSA w Warszawie, sygn. IV SA 3103/02, Lex nr 158937). Właśnie taki wiążący charakter ma wykładnia obowiązujących przepisów dokonana w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. Akt II SA/Bd 433/04, w którym Sąd stwierdził, że "Zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania decyzji organu I instancji art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późno zm.) Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Nie można, zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej cel wygasł lub też przeznaczenie zmieniono". W związku z tym organy administracji związane tą wykładnią zobowiązane były do ustalenia, na jaki cel została wywłaszczona nieruchomość oraz czy został on zrealizowany. Organy administracji ustaliły, iż orzeczeniem z dnia [...] 1960 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 2110 m2 położoną w R. przy ulicy M. na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych oraz potrzebą uregulowania stanu prawnego własności nieruchomości, gdyż art. 6 ust. 3 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich przyznawał Skarbowi Państwa prawo nabycia nieruchomości, na które okupant poniósł nakłady i które to przewyższają wartość gruntu. W przedmiotowej sprawie pomiędzy stronami postępowania bezsporne jest, że w latach okupacji hitlerowskiej na terenie tej nieruchomości wybudowany został barak mieszkalny, a w latach późniejszych wzniesiono na niej budynek administracyjny oraz urządzono plac manewrowy dla samochodów. W związku z tym cel dla realizacji, której przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona został osiągnięty, a zatem kierując się stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku WSA w Bydgoszczy z 5 lipca 2005 r. organy przyjęły, iż brak było podstaw zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Biorąc pod uwagę postanowienia przytoczonego wyżej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie organów administracji w zakresie interpretacji przepisów prawa materialnego należało uznać za prawidłowe. Sąd nie stwierdził również, aby miały miejsce naruszenia przepisów o postępowaniu mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Dlatego też na podstawie, art. 151 cytowanej ustawy orzeczono jak w sentencji.