II SA/Bd 515/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (zwany dalej "Inspektorem Powiatowym") zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T. i udzielił Sp. z o.o. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kategoria XIII) przy ul. [...] w T., zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wskazanymi w decyzji warunkami. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego M. Z. K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy organ I instancji w dniu [...] marca 2013 r. przeprowadził kontrolę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T.. Ustalono, że na terenie nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny "w budowie". Budynek jest na etapie stropu nad II piętrem (stan surowy). Inwestora wstrzymał prowadzenie robót budowlanych [...] marca 2013 r. Inspektor Wojewódzki wskazał ponadto, że na realizację prowadzonej inwestycji inwestora posiadał decyzję Prezydenta (zwanego dalej "Prezydentem") [...], WAiB-129/IV/91 tom II z dnia [...] listopada 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i naziemnym oraz zjazdem zlokalizowanego przy ul. [...]/Krasińskiego 15A, obejmującego działki geodezyjne nr [...], nr [...] (parking podziemny) oraz część działki nr [...] (infrastruktura). Decyzja ta została zmieniona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. (w związku z zamierzonym istotnym odstąpieniem obejmującym budowę drugiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną w miejscu projektowanego parkingu na terenie działek nr [...], nr 283 i nr [...] z rozszerzeniem terenu inwestycji o część działki nr [...] w zakresie realizacji przyłącza wodociągowego – stanowiący II etap inwestycji). Decyzja zmieniająca, pierwotnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. – P. z dnia [...] czerwca 2012 r. [...], została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 908/12. Skarga kasacyjna został oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 2118/13). Ponadto decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Prezydent zmienił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2010 r. zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości jako bezprzedmiotowe. Wobec powyższego Prezydent przekazał przedmiotową sprawę Inspektorowi Powiatowemu, jako właściwemu do dalszego postępowania, celem przeprowadzenia postępowania naprawczego i doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. W dniu [...] lutego 2015 r. została przeprowadzona kontrola budowy, podczas której ustalono, iż stan zaawansowania robót nie uległ zmianie. Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z oceną techniczną prawidłowości ich wykonania (w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Inwestor w wyznaczonym terminie przedstawił wymagane dokumenty. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Inspektor Powiatowy nakazał inwestorowi sporządzenie i przedłożenie projektu zamiennego. Na decyzję tą nie złożono odwołania. Natomiast skarżący wniósł w trybie art. 111 § 1 k.p.a. wniosek o jej uzupełnienie. Na wniosek ten organ I instancji nie udzielił odpowiedzi. Inspektor Powiatowy wezwał następnie (postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r.) inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, a po wykonaniu tegoż wezwania, decyzją z dnia [...] października 2015 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót. Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania Inspektor Wojewódzki uznał, że ze względu na konieczność dodatkowego postępowania wyjaśniającego konieczne jest, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta z dnia [...] listopada 2010 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem podziemnym i naziemnym oraz zjazdem przy ul. [...]/K. . Decyzja ta nie została przeanalizowana przez organ I instancji. Brak w aktach sprawy projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją jak również jego analizy względem obiektu budowlanego będącego w budowie, objętego niniejszym postępowaniem. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że przedmiotowej sprawie roboty budowlane były rozpoczęte na podstawie ww. decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2010 r., zmienionej decyzją z [...] listopada 2011 r. Zastosowanie zatem mają przepisy art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien jednoznacznie określić, czy mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego czy z budową zupełnie nowego obiektu, na którego rozpoczęcie zezwalała wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja zmieniająca pierwotne pozwolenie na budowę. Inspektor Wojewódzki wskazał także na konieczność sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy oraz konieczność zweryfikowania kwestii spornych wyszczególnionych w wyroku WSA z dnia 13 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 908/12), takich jak przesłanianie budynku sąsiedniego, odprowadzanie wód opadowych czy przekroczenie maksymalnej powierzchni zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia przyczyn, dla których organ nie sprawdził projektu pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy jest naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto przy kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako budowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta z dnia [...] listopada 2010 r. koniecznym jest wskazanie i analiza wszystkich odstępstw jakich dokonał inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego obiektu. Organ wskazał przy tym na braki dokonanych przez organ I instancji oględzin. Inspektor Wojewódzki wytknął ponadto, iż organ I instancji winien zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. rozpatrzeć wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r. o uzupełnienie co do rozstrzygnięcia decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] czerwca 2015 r. Odnosząc się do tego wniosku w decyzji z dnia [...] października 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót budowlanych, organ I instancji naruszył ww. przepis, ograniczając tym samym stronie termin do wniesienia odwołania, gdyż zgodnie z art. 111 § 2 w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w §1b, termin dla strony wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Inspektor Wojewódzki wskazał, że po dokonaniu ustaleń, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji winien rozważyć ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. wzywającej inwestora do dostarczenia odpowiednich dokumentów. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zobligowany jest do zweryfikowania podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących kwestii budowy murku oporowego na granicy działki nr [...], sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami nałożonymi przez konserwatora zabytków, prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane – w przypadku konieczności wejścia na teren tej działki, jak również do wyjaśnienia kwestii spornych wyszczególnionych w wyroku WSA z dnia 13 lutego 2013 r. takich jak przesłanianie budynku sąsiedniego, odprowadzenie wód opadowych czy przekroczenie maksymalnej powierzchni zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego M. Z. wniósł o uchylenie decyzji Inspektora Wojewódzkiego zarzucając jej przedwczesność rozstrzygnięcia oraz błąd co do trybu wydania decyzji. Odnośnie pierwszego z zarzutów skarżący podniósł, że nie został rozpatrzony jego wniosek z dnia [...] lipca 2015 r., wniesiony na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., o uzupełnienie decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] czerwca 2015 r., co uniemożliwiło skarżącemu wniesienie odwołania od tej decyzji. Oznacza to, że wskazana decyzja nie uzyskała przymiotu ostateczności i nie stała się wykonalna. Wobec tego przedwczesnym jest wydanie decyzji zaskarżonej. Kwestionując tryb wydania decyzji skarżący wskazał, że Inspektor Powiatowy nie jest podmiotem uprawnionym do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu i wznowieniu robót budowlanych, co jest konsekwencją wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2013 r. Powołując się na poglądy judykatury (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. sygn.. akt II OSK 2679/13) skarżący wskazał, że w sytuacji gdy inwestor prowadzi roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z prawem, a decyzja o pozwoleniu na budowę zostaje uchylona przez sąd administracyjny a organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw prowadzenia postępowania naprawczego, brak jest podstaw do umorzenia postępowania o pozwolenie na budowę. W takim przypadku kontynuacja rozpoczętych robót budowlanych następuje poprzez wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego w aktualnym stanie sprawy bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania w trybie wskazanym przez organ. Decyzja nie powinna być wydana, natomiast samo postępowanie jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Odnosząc się w szczególności do zarzutu błędnego trybu postępowania organ zauważył, że inwestor wybudował budynek mieszkalny przy ul. [...] na podstawie pozwolenia na budowę z [...] listopada 2010 r., a przed przystąpieniem do jego użytkowania uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2010 r. zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wydanie decyzji zmieniającej pozwolenia na budowę podlega tym samym rygorom co wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Także w tym przypadku decyzja taka może dotyczyć tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Sytuacji tej nie zmienia fakt wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Utrata mocy obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do dnia wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego nie można ocenić jako samowoli budowlanej podlegającej rozbiórce. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego winien zastosować procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych poprzez doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Jeśli – tak jak w przedmiotowym przypadku - do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest przede wszystkim dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem to przekroczenie uprawnień pociąga za sobą zarówno naruszenie art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, jak również wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania wskazującą, iż organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zauważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w pełni podziela stanowisko skarżącego odnośnie naruszenia przez organ I instancji przepisów proceduralnych w związku ze złożeniem przez skarżącego, w trybie art. 111 § 1 k.p.a. wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o uzupełnienie co do rozstrzygnięcia decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] czerwca 2015 r. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał, iż organ I instancji winien rozpatrzeć ten wniosek; słusznie zwrócił też uwagę iż zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 §1b (tj. odmowy uzupełnienia decyzji), termin dla strony wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Wydając zaskarżoną decyzję, w której Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2015 r. organ odwoławczy w istocie umożliwia naprawienie wskazanego błędu proceduralnego. Po uchyleniu decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2015 r., kończącej postępowanie organu I instancji, mamy bowiem taką sytuację, iż postępowanie przed organem I instancji jest nadal "otwarte" a organ I instancji musi rozstrzygnąć w kwestii ww. wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. Niezasadny jest też zarzut błędu co do trybu wydania zaskarżonej decyzji. Słusznie bowiem podniósł Inspektor Wojewódzki, iż ustalenie podstawy prawnej, która powinna być podstawą orzekania, wymaga wcześniejszego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności porównania projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta z dnia [...] listopada 2010 r. z istniejącym stanem wykonanych robót budowlanych. Słusznie w tym względzie organ odwoławczy dostrzegł, że pozostaje w obrocie prawnym decyzja Prezydenta z dnia [...] listopada 2010 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i naziemnym oraz zjazdem zlokalizowanego przy ul. [...]/K. 15A, obejmującego działki geodezyjne nr [...], nr [...] (parking podziemny) oraz część działki nr [...] (infrastruktura). Należy zauważyć, że decyzją zmieniająca ww. decyzję tj. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. została wydana w związku z zamierzonym istotnym odstąpieniem obejmującym budowę drugiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną w miejscu projektowanego parkingu na terenie działek nr [...], nr 283 i nr [...] z rozszerzeniem terenu inwestycji o część działki nr [...]. Porównanie zatem samego zakresu robót budowlanych, o których mowa w pierwotnym pozwoleniu na budowę oraz w decyzji zmieniającej (w obu decyzjach wymienia się – poza jedną - te same działki, w obu decyzjach mowa o parkingu podziemnym) rodzi zatem wskazywaną przez organ odwoławczy wątpliwość, czy w niniejszym przypadku mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego (decyzją z dnia [...] listopada 2010 r.) projektu budowlanego czy też budową zupełnie nowego obiektu. Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał na konieczność włączenia do akt sprawy projektu budowlanego zatwierdzonego pierwotną decyzją - pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 2010 r. Należy zauważyć, że roboty budowlane wykonane zgodnie z tą decyzją i zatwierdzonym nią projektem są robotami budowlanymi wykonanymi w granicach i na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, które nie zostało uchylone. Ocena ta nie może ulec zmianie, nawet jeżeli część faktycznie wykonanych robót budowlanych odpowiada nie tylko części obiektu ujętego w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. ale równocześnie odpowiada części obiektu, który został ujęty w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją zmieniającą z dnia [...] listopada 2011 r. Możliwe jest, że np. garaż podziemny, który był przewidziany w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. został wykorzystany – bez zmian – jako konstrukcja, na której miały być wzniesione następne kondygnacje, tworzące budynek mieszkalny, o którym mowa w decyzji zmieniającej z dnia [...] listopada 2011 r. Ocena zatem, z jaką sytuacją faktyczną, a w konsekwencji prawną, mamy do czynienia (w tym czy i w jakim zakresie jest to sytuacja, na którą powołuje się skarżący), wymaga wyjaśnienia, a ów konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja spełnia przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.